VII SA/Wa 1305/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. S. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ) z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Minister odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...] (dalej: Dyrektor [...]). O odwołaniu skarżąca dowiedziała się z informacji zamieszczonej na stronie Ministerstwa. Doręczenie skarżącej w formie pisemnej odwołania nastąpiło w dniu [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...]października, a następnie [...]listopada 2017 r. skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na powyższe Minister pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował skarżącą, że odwołanie jej ze stanowiska nie jest aktem adminstracyjnoprawnym, natomiast służy jej możliwość wystąpienia z pozwem do Sądu Pracy. Jednocześnie jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na powyższe pismo odwołujące ją ze stanowiska Dyrektora [...], traktując to pismo jako decyzję administracyjną (akt) Ministra i żądając jej uchylenia. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt WSA w Warszawie II SA/Wa 2046/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę uznając, że objęty nią akt jest aktem z zakresu prawa pracy i wywołuje skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą. W dniu [...] października 2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniosła do Ministra ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej odwołania jej ze stanowiska Dyrektora [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Minister działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonego ponaglenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponaglenie jest instytucją procedury administracyjnej, co oznacza, że by mogła być mowa o bezczynności organu, musi być zainicjowane postępowanie administracyjne. Tymczasem w niniejszej sprawie nie toczyło się takie postępowanie, co zostało potwierdzone postanowieniami WSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. o NSA z dnia 28 września 2018 r., w których Sądy obu instancji stwierdziły, że akt powołania Dyrektora [...]nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jako akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. We wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie wystąpienia okoliczności podmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku w postępowaniu administracyjny. Ponadto zarzuciła naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 14 ust. 6 ustawy o kinematografii z dnia 30 października 2005 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 438). Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2019 r. wskazując, że w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o kinematografii, Dyrektora powołuje Minister po przeprowadzeniu konkursu. Komisję konkursową powołuje minister, w szczególności spośród kandydatów zgłoszonych przez środowiska filmowe, w tym twórców i producentów filmowych oraz związki zawodowe działające w kinematografii. Z przepisu art. 14 ust. 5 ww. ustawy wynika natomiast, że Dyrektor i jego zastępca są zatrudniani na podstawie powołania, z tym że do Dyrektora nie stosuje się art. 70 § 1 Kodeksu pracy. Odwołując się do postanowienia NSA z dnia 28 września 2018 r. wydanego w sprawie Minister podniósł, że z powyższych przepisów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki charakter ma zatrudnienie Dyrektora [...], przede wszystkim czy następuje ono na podstawie aktu podejmowanego w sprawach administracji publicznej, czy też powołania o jakim mowa w art. 68 Kodeksu pracy. Jednak z uwagi na treść art. 14 ust. 5 ustawy o kinematografii, które wyłącza stosowanie do Dyrektora jedynie przepisu art. 70 § 1 Kodeksu pracy, stwierdzić należy, że pozostałe przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania mają w sprawie zastosowanie, co jednoznacznie przesądza kwestię pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem Dyrektora [...]. Zdaniem organu charakter zatrudnienia na podstawie powołania z art. 68 § 1 Kodeksu pracy na stanowisku Dyrektora [...]przemawia również za uznaniem, że odwołanie z tegoż stanowiska także podlega zasadom Kodeksu pracy i tym samym właściwości sądu powszechnego - sądu pracy. Odnosząc się do powołanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy orzeczeń sądów administracyjnych, (na poparcie stanowiska o podwójnym charakterze czynności odwołania, jak i powołania) Minister wyjaśnił, że wiążą one tylko w danej sprawie i tylko strony tego postępowania. W skardze na to postanowienie skarżąca zarzuciła na ruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie wystąpienia okoliczności podmiotowych uniemożliwiających rozpoznanie wniosku w postępowaniu administracyjnym, tj. że pismo organu z dnia [...] października 2017 r., odwołujące skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...]nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym. W oparciu o tak postawiony zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2019 r. oraz zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania złożonego ponaglenia na bezczynność organu, w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, tj. ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej aktu Ministra odwołującego z dniem [...] października 2017 r. skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie ocenił charakter czynności organu, tj. dokumentu Ministra datowanego na dzień [...] października 2017 r., odwołującego skarżącą ze stanowiska, jako nie będącej sprawą administracyjną. Skarżąca podkreśliła, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym NSA prezentuje dwa stanowiska związane z charakterem oceny odwołania jako czynności wyłącznie z zakresu prawa pracy, jak i podlegającej kognicji równocześnie sądu administracyjnego, przy czym dominującym jest kierunek kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie), jako akt o podwójnym charakterze, tj. jako akt publicznoprawny, a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Skarżąca wskazała na orzeczenia NSA wydane w identycznym stanie faktycznym (dotyczącym kontroli odwołania przez Ministra ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...] oraz Dyrektora Muzeum [...] w [...]), w których w sposób nie budzący wątpliwości przyjęto kognicję sądowoadministracyjną w kwestiach powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. Cytując obszerne fragmenty uzasadnień powołanych orzeczeń, pozostających zdaniem skarżącej w całkowitej sprzeczności z oceną dokonaną przez organ, jak i sądy obu instancji w niniejszej sprawie podniosła, że sprzeczne ze sobą orzeczenia w identycznych sprawach rozpatrzonych przez ten sam sąd będący sądem ostatniej instancji w danej kwestii, mogą - przy braku mechanizmu zapewniającego ich spójność - naruszać zasadę rzetelnego procesu sądowego i w rezultacie osłabiać publiczne zaufanie do sądownictwa stanowiące jeden z istotnych elementów państwa opartego na rządach prawa. Dalej skarżąca wskazała także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 gdzie zwrócono wprawdzie uwagę na to, że zgodność z prawem odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako przesłanka roszczeń pracowniczych związanych z wadliwym rozwiązaniem stosunku pracy, może być oceniana na drodze sądowej przed sądem powszechnym - sądem pracy, ale zauważono też, że akty powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych jednostek organizacyjnych mają podwójny charakter, jako akty publicznoprawne i jednocześnie akty wywołujące skutki w sferze prawa pracy. Dlatego podwójny charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora (odwołania ze stanowiska) instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych - sądów pracy. Zdaniem skarżącej, w świetle powołanych w skardze orzeczeń Minister wydając akt odwołania z dnia [...] październik 2017 r., działając jako organ administracji publicznej dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, że organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie, o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego żądanie. Z kolei podstawę odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowić będzie w szczególności: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania, np. formy czynności cywilnoprawnej, a także, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy przynależnej dla sądu powszechnego. Poza takimi przesłankami wskazać można także inne uzasadnione przyczyny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu do domagania się uprawnienia. W ocenie Sądu organ w rozpoznawanej sprawie nie miał podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wniesione przez skarżącą ponaglenie na niezałatwienie przez organ wniosku z dnia [...]października 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej aktu organu odwołującego skarżącą z dniem [...] października 2017 r. ze stanowiska Dyrektora [...]. Od 1 czerwca 2017 r. art. 37 k.p.a. stanowi, że: § 1 Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. § 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. § 5. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. § 6. Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. § 7. Organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. § 8. W przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Postępowanie mające na celu rozpoznanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie (bezczynność, przewlekłość) ma jedynie charakter wpadkowy, incydentalny. Jest m.in. warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Postanowienie organu wydawane w trybie art. 37 k.p.a. ma więc charakter procesowy i wpadkowy (incydentalny) w stosunku do przedmiotu postępowania głównego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna skarżącej jest taka, że prawomocnym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/17 tut. Sąd odrzucił jej skargę na akt Ministra odwołujący ze stanowiska Dyrektora [...] przesądzając, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, jako akt z zakresu prawa pracy, wywołujący skutki wyłącznie z zakresu prawa pracy. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą. Rację ma więc organ, że w świetle powyższego postanowienia sprawa, w której złożony został wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest sprawą administracyjną. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że w tych okolicznościach zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, bowiem jak wyżej zaznaczono wniosek taki nie wszczyna żadnego postępowania. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca złożyła, najpierw pismem z dnia [...] października 2017 r., po tym jak informacja o jej odwołaniu pojawiła się na stronie Ministerstwa, a następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r. tj. po doręczeniu na piśmie aktu odwołania.. Wniosek skarżącej wskazuje podstawę wniesienia tj. art. 127 § 3 k.p.a. wraz zawartym żądaniem "wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tegoż aktu (decyzji), jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa". W postanowieniu z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1295/19 (pub. Cbosa) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład Sądu w niniejszej sprawie podziela, że "złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uruchamia procedurę uregulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 "Odwołania" Dział II. Postępowanie odwoławcze obejmuje trzy stadia w tym stadium wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie dopuszczalności wniesienia odwołania, a w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczalności tego wniosku. Organ właściwy do rozpoznania sprawy obowiązany jest podjąć czynności procesowe ustalenia dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W razie ustalenia, że wniosek nie jest dopuszczalny, wydać postanowienie. Postanowienie o niedopuszczalności jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Na postanowienie to nie służy zażalenie, ale jako kończące postępowanie w sprawie jest zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie bezczynności podjęcia rozpoznania wniosku w tym bezczynności w ustaleniu jego dopuszczalności służy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego". Powyższe postanowienie NSA zapadło w o tyle podobnej sprawie, że dotyczącej bezczynności organu w nierozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w zakresie aktu odwołania także ze stanowiska dyrektora instytucji kultury – Muzeum [...]), jednak w sytuacji nieskorzystania przez stronę z zaskarżenia niejako "od razu" (po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) aktu odwołania do sądu administracyjnego. Nie zmienia to jednak zdaniem tut. Sądu oceny, że w okolicznościach niniejszej sprawy złożenie przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno uruchomić procedurę uregulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Rozdział 10 "Odwołania" Dział II, w której badaniu w pierwszej kolejności podlegałaby dopuszczalność takiego wniosku, przy uwzględnieniu związania organu prawomocnym orzeczeniem Sądu (zapadłym w granicach sprawy) o odrzuceniu skargi (art. 170 p.p.s.a.) na akt odwołujący skarżącą ze stanowiska Dyrektora [...] z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było wadliwe, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego jej postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.