II OSK 2348/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 658/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2022 r. nr 24/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 658/22 oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2022 r. nr 24/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organ nie naruszył art. 9 k.p.a. i przyjęcie, że zasada udzielania informacji polega na doręczeniu zawiadomień o decyzji zawierających informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez skarżącego zarzutów; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie naruszył art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., podczas gdy w toku postępowania organ nie rozpoznał sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, a skupił się na wybiórczej analizie części zagadnień powstałych na kanwie postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia ww. przepisu. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, podał informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy i zakresem zamierzenia inwestycyjnego oraz pouczył o prawie do składania wniosków i uwag, a zatem, zgodnie z art. 9 k.p.a., należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Strony były właściwie i skutecznie zawiadomione o postępowaniu, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz przedstawienia stanowiska w trakcie trwania postępowania. Ponadto, organ I instancji zawiadomił strony o wydaniu decyzji, zamieszczając informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organ II instancji pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że wielokrotnie kierował do organu korespondencję, wnioskując o udzielenie mu informacji o prowadzonym postępowaniu, w tym o wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na jego właściwy przebieg czy rozstrzygnięcie. Podaje, że w skardze przytoczył korespondencję kierowaną do Wójta Gminy [...], w której domagał się udzielenia informacji i wyjaśnienia wątpliwości, a na którą nie uzyskał odpowiedzi. Wobec powyższego należy wyjaśnić skarżącemu, że w niniejszej sprawie organem I instancji był Starosta [...], a nie Wójt Gminy [...]. Okoliczność, że Wójt Gminy [...] nie udzielał odpowiedzi na pytania skarżącego nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości postępowania prowadzonego przez Starostę [...], który nie był adresatem tych pism. Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176, dalej: "specustawa drogowa"), której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e ww. ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wskazać należy, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Uwzględniając opisany wyżej charakter postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty, że wywłaszczenie nieruchomości pod drogę obciąża tylko jego, nie zaś jego sąsiadów, nie mogły być uwzględnione. Tym samym niezasadny jest zarzut, że organ w uzasadnieniu decyzji lakonicznie odniósł się do tej kwestii. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.