I OSK 1380/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1663/05 w sprawie ze skargi H. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1663/05 oddalił skargę H. i M. małż. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył stan faktyczny, w jakim doszło do wydania wyroku. Prezydent [...] W. decyzją z [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność H. i M. S. oznaczoną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha – na sześć działek. Decyzja ta stała się ostateczna. 4 lutego 2005 r. małż. S. wnieśli o wyjaśnienie treści decyzji, bowiem w sentencji nie wskazano przeznaczenia poszczególnych działek i nie określono przejścia gruntów na własność gminy. Brak takiego rozstrzygnięcia rodzi wątpliwości, czy decyzja tej treści może wywołać ograniczenie w sprzedaży nieruchomości jako całości lub poszczególnych działek. Wnioskodawcy poddali w wątpliwość powołanie w podstawie prawnej art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy braku rozstrzygnięcia w decyzji czynności wydzielenia na cel publiczny. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. wyjaśnił, w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), treść decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...]. Stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., nieruchomość, która uległa podziałowi, położona jest na terenach przeznaczonych w tym planie pod mieszkalnictwo wielorodzinne (MW) i usługi (U) oraz pod ulice: [...],[...],[...] i plac publiczny (skrzyżowanie ulic [...] i projektowanej ul. [...], wymieniając przy tym dokładnie położenie poszczególnych sześciu działek oraz przeznaczenie ich wg planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie ul. [...] (lokalna), działka [...] pod projektowaną ulicę [...] stanowiącą wewnętrzny układ komunikacji kołowej – dojazd, zaś działki nr [...] i [...] pod projektowaną ulicę [...] (ulica dojazdowa) i projektowany plac publiczny. Organ wskazał, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Organ wyjaśnił też, że do dnia wydania postanowienia Rada m. [...] W. nie podjęła uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych – dróg, których przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]. W dniu zaś wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie obowiązującej wówczas uchwały nr [...] Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] maja 1988 r. ulica [...] była zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Obecnie na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ulica [...] zaliczona jest do kategorii dróg gminnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli małż. S. domagając się stwierdzenia, czy na podstawie decyzji wydzielono jakąkolwiek część pod drogi publiczne, a w przypadku odmowy wnieśli o sprostowanie decyzji polegające na skreśleniu w podstawie decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako pozostającego bez związku z treścią decyzji i będącego pomyłką w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a. Postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta stwierdzając w uzasadnieniu, iż zarzuty zażalenia odnoszą się nie do treści zaskarżonego aktu, lecz do treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, której zmianę sugerowano. Postępowanie odwoławcze może dotyczyć tylko postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji i tylko zarzuty odnoszące się do tego postanowienia mogą być przedmiotem badania. W skardze na to postanowienie H. i M. S. zarzucili naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 144 w związku z art. 128 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący domagali się uchylenia postanowienia SKO i orzeczenie co do istoty przez jednoznaczne stwierdzenie, czy na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wydzielono jakąkolwiek część pod drogi publiczne, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił istotę regulacji zamieszczonej w art. 113 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ administracyjny nie może w drodze wyjaśnienia zmienić rodzaju sprawy, którą rozstrzygnął. Oznacza to, że przedmiotem postanowienia wyjaśniającego może być wyłącznie decyzja wydana w sprawie. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Między innymi wypowiadanie się w ramach postanowienia wyjaśniającego decyzję o kwestiach, które nie były tą decyzją rozstrzygane, prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i de facto treści decyzji przez nowe określenie jej zakresu. Postanowienie Prezydenta zawiera szerokie wyjaśnienia bowiem w uzasadnieniu wskazano, które działki, wydzielone na podstawie projektu podziału nieruchomości, są przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi oraz pod ulice i plac publiczny – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił też pojęcie "drogi publicznej" posługując się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) i warunki zaliczania dróg do poszczególnych kategorii, oraz przedstawił stan regulacji prawnych dotyczących dróg w W.. Oceniając treść żądania stron Sąd stwierdził, iż nie mieści się ono w art. 113 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał sens. Przy pomocy wykładni organ nie może dokonywać nowych ustaleń prowadzących do rozstrzygnięć nieobjętych decyzją, którą poddał tej wykładni. Wykładnia taka nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, nie może być oparta na nowych dowodach i nowych ustaleniach. Ma bowiem służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w zakresie, w jakim została ona wydana i niczemu więcej. Instrument uregulowany w art. 113 § 2 K.p.a. nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Innymi słowy, brak zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działania na podstawie tego przepisu. Tego rodzaju ustalenia, podobnie jak nieprawidłowa subsumcja, błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru. Z tych względów skargę stron Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. i M. S., reprezentowani przez J. S., i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 § 2 P.p.s.a., a w szczególności art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 oraz art. 113 § 2 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przez niewłaściwe przyjęcie, że w toku postępowania wyjaśniono treść decyzji w sposób usuwający wątpliwości co do jej treści, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także poprzez brak merytorycznej analizy okoliczności podniesionych w skardze do WSA oraz w piśmie z dnia 24 kwietnia 2006 r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Cytując treść wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów strona wywodzi, iż organ przedstawił jedynie treść znanych uchwał, lecz zabrakło wynikających stąd wniosków, usuwających wątpliwości co do treści decyzji. Postanowienie Prezydenta nie zawiera sformułowań jak organ rozumiał sens decyzji, czego nie dostrzegł WSA. Intencją stron nie jest zmiana decyzji, lecz postanowienia Prezydenta, a skarżący chcą jedynie wiedzieć jaki skutek prawny nastąpił w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli w wyniku określenia takiego skutku zostanie sprostowane postanowienie Prezydenta to wówczas i tak będzie to zmiana o charakterze deklaratoryjnym a nie konstytutywnym. Dlatego nie można mówić o zmianie decyzji, gdyż w danej chwili istnieją wątpliwości, czy w wyniku wydania decyzji przeszły na własność Państwa lub gminy jakiekolwiek grunty wydzielone pod drogi publiczne. Ponadto istnieją wątpliwości świadczące o tym, że w wyniku decyzji nie przeszły na własność jakiekolwiek grunty wydzielone pod drogi publiczne, skoro w decyzji wprowadzono obowiązek ustanowienia służebności gruntowej na prawie własności na projektowanej działce [...] na rzecz każdoczesnego właściciela projektowanej działki nr [...], polegającej na prawie dojścia i dojazdu od ul. [...] pasem gruntu o szerokości [...] m wzdłuż wschodniej granicy działki. Jeżeli działka nr [...] była przeznaczona pod drogę publiczną i przeszła na własność organu w wyniku wydania decyzji nie jest zrozumiałe ustanowienie na niej służebności gruntowej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek, gruntu, albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że działka gruntu o powierzchni [...] m2 została zakwalifikowana jako przeznaczona pod drogę wewnętrzną (bądź też w ogóle nie została zakwalifikowana jako droga), a tym samym nie mogła przejść (gdyż nie była drogą publiczną) na własność żadnego z podmiotów wskazanych w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W osnowie decyzji nie orzeczono o wydzieleniu jakiejkolwiek działki pod drogi publiczne i nie odniesiono się do tej kwestii w uzasadnieniu. Skarga zarzuca, iż Sąd naruszył art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., zobowiązujący go do badania akt w granicach danej sprawy. Granice te wyznacza przepis prawa stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu – tu art. 113 § 2 K.p.a. W postępowaniu przed Sądem I instancji nie wyjaśniono w sposób dostateczny wątpliwości, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 K.p.a. W konsekwencji przewodniczący zamknął rozprawę przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych kwestii, czym naruszono przepis art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. Pominięcie przez Sąd analizy przedstawionych w skardze i kolejnych pismach skarżących zarzutów, stanowiło naruszenie art. 141 § 4 ustaw P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji a które nie. WSA nie wskazał, które ustalenia przyjmuje za własne, co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to, że decyzja nadal nie jest wyjaśniona (naruszenie art. 7 K.p.a.), a nie pogłębia to zaufania obywateli do Państwa (art. 8 K.p.a.). Prowadziło to do naruszenia przez Sąd art. 151 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę tylko w granicach zgłoszonych podstaw i będąc na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej ocenił, iż zarzuty w niej zamieszczone nie są trafne. Zaskarżony wyrok zawiera zarówno prawidłowe rozstrzygnięcie jak i poprawnie i w sposób wyczerpujący skonstruowane uzasadnienie. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia trafnie Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na przedmiocie postępowania, które miało na celu załatwienie wniosku strony o wyjaśnienie treści decyzji. W postępowaniu tym organ nie może dokonywać żadnych czynności, ustalać na nowo stanu faktycznego, lecz ograniczyć się musi tylko do wyjaśnienia sensu rozstrzygnięcia sprawy, a więc wyjaśnienia wątpliwości związanych z osnową decyzji, jej treścią. Decyzja Prezydenta z dnia [...] zatwierdzała podział nieruchomości, działki oznaczonej nr [...], na wniosek jej właścicieli. Osnowę decyzji stanowiło więc zatwierdzenie dokonanego uprzednio w drodze czynności geodezyjnych podziału przedmiotowej działki na 6 mniejszych z określeniem ich położenia, konfiguracji, powierzchni i przeznaczenia (co zamieszczono w uzasadnieniu). Projektowany graficzny podział nieruchomości (mapa) stanowił integralną część decyzji, a sporządzona mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Po wydaniu decyzji i doręczeniu jej stronie mogła ona w drodze zwykłego środka zaskarżenia podważać zarówno przeznaczenie działek w planie zagospodarowania przestrzennego (czy na drogę publiczną, czy też wewnętrzną), obowiązek ustanowienia służebności gruntowej i przyjętą podstawę prawną, bądź też opowiedzieć się za innym podziałem nieruchomości. Z wniosku i pism stron, co zostało trafnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji wynika, iż domaga się ona w trybie art. 113 § 2 K.p.a. wskazania czy i która z działek przeszła na własność gminy, podważa zasadność powołania się przez organ na przepis art. 98 ustawy o gospodarce gruntami przy braku rozstrzygnięcia co do wydzielenia działek na cel publiczny (drogi i place) i domaga się skreślenia tego przepisu w podstawie decyzji. Z treści zaskarżonych postanowień wynika, iż organy prawidłowo załatwiły wniosek stron a uwzględniając zarówno rodzaj sprawy, specyfikę postępowania i charakter decyzji, której osnowa wiąże się z ustaleniami uwidocznionymi na mapie podziału – wyjaśniły stronom te kwestie, które nie wykraczały poza ramy nakreślone w art. 113 § 2 K.p.a. Treść składanych przez małż. S. pism, w tym zwłaszcza zażalenia i skargi kasacyjnej oraz użyta w nich argumentacja wskazują, iż podejmowane przez strony środki zmierzają do uzyskania wiążącego stanowiska organu co do skutku prawnego decyzji i określenia stanu prawnego nieruchomości po podziale. W przypadku odpowiedzi negatywnej (tzn. niewydzielenia działki pod drogę publiczną) uzupełnienie postanowieniem w tym zakresie uzasadnienia decyzji. W tym trybie – jak trafnie zauważył Sąd – organ nie mógł dokonać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także ingerować, bądź oceniać przyjętej podstawy prawnej lub dokonywać jej sprostowania i uzupełniać uzasadnienie. Tym bardziej nieuprawnione jest domaganie się w tym trybie określenia skutków prawnych decyzji podziałowej, o czym przesądził już ustawodawca w przepisach art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.