II SA/Gl 1212/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. M. i M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 ( słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. P. M. i M. M., prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "A.", wystąpili do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących warsztatów na potrzeby stacji demontażu pojazdów w miejscowości P. na działce nr ewid. 1, obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza Miasta R. Po rozpoznaniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednakże w wyniku odwołania Gminy M. jako właściciela działki sąsiedniej, decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji, bowiem decyzja tego organu została skierowana do spółki cywilnej. W tej sytuacji nakazano powtórzenie czynności z udziałem stron (wspólników Spółki). Po kolejnym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odmowie wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia z powodu braku zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Jednakże wskutek odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję odmowną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania doszło do zmiany ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Jednakże w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a oraz art. 86d ustawy, które obowiązują w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712). Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wymienione w § 2 ust. 1 pkt 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji środowiskowej. Wniosek inwestorów zawierał załączniki wymagane w świetle art. 74 ust. 1 ustawy. Postanowieniem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji i eksploatacji, uznając za wystarczające dane, zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opinią sanitarną z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia przy zachowaniu określonych warunków. Postanowieniem z dnia [...] r. Z-ca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, przeprowadzono też procedurę udziału społeczeństwa. W toku postępowania wpłynęło pismo strony – Gminy M., w którym sprzeciwiono się inwestycji jako zlokalizowanej w centrum wsi wśród zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a nieopodal znajdują się inwestycje kulturalno-oświatowe i sportowe. Podniesiono też pominięcie właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących nr 2, 3, 4, 5 i 6. W świetle opinii urbanistycznej, opracowanej na jego zlecenie przez "B." Sp. z o.o. w R., inwestycja jest nie zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] r., opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia [...] r. poz. [...]). Przedmiotowa działka położona jest na terenie zabudowy usługowej (symbol 134) oraz drogi wewnętrznej (symbol 24 KDW) – w niewielkim fragmencie. Jednakże ponownie analizując zapisy planu miejscowego, organ ustalił, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, bowiem zapisy § 7 ust. 1 i 2, § 32 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 2, § 27 i § 28 uchwały, nie zakazują lokalizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. Na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego nie wynika przekroczenie norm ochrony środowiska, organ I instancji ustalił krąg stron, przyjmując że zasięg oddziaływania zamyka się w granicach działek sąsiadujących (art. 74 ust. 3a ustawy). Ścieki sanitarne i przemysłowe po podczyszczeniu w separatorze produktów ropopochodnych, będą odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej. W świetle wydanych opinii i uzgodnień, planowane przedsięwzięcie nie będzie wpływać negatywnie na środowisko z zastrzeżeniem spełnienia szeregu warunków. Organ podkreślił też, że przedsięwzięcie nie obejmuje zbierania odpadów na przedmiotowym terenie. Opis przedsięwzięcia zawarto w charakterystyce, stanowiącej załącznik do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina M., zarzucając brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz błędne przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Na tej podstawie Gmina wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, Gmina podkreśliła, że w toku prowadzenia działalności powstawać będą odpady, w tym niebezpieczne. Stąd też niedopuszczalna jest jej lokalizacja na terenie o przeznaczeniu usługowym. Ustalenie kręgu stron wymagało zaś przeprowadzenia oględzin i rozprawy administracyjnej. Podkreślono też, że transport po drodze wewnętrznej (działka nr 7), spowoduje narażenie właścicieli działek wzdłuż tej drogi na hałas, zapylenie i drgania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał pobieżnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie analizując całości jego postanowień. Nie określono też prawidłowego kręgu stron zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy, gdyż nie określano przewidywanego obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, opierając się wyłącznie na wniosku inwestorów. Odróżnić też należy udział społeczeństwa w postępowaniu od udziału stron, co ma znaczenie dla zasad informowania społeczeństwa oraz doręczania pism w drodze obwieszczeń. Za niewystarczające Kolegium uznało też uzasadnienie decyzji w zakresie wyboru wariantu inwestycyjnego, gdyż żaden z wariantów nie został oceniony przez organ I instancji. Wreszcie, Kolegium wskazało na naruszenie wymogu z art. 74 ust. 4 ustawy, nakazującego doręczenie decyzji organom współdziałającym. Zdaniem Kolegium, wskazane wady postępowania uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 kpa, gdyż usunięcie wad postępowania nie jest możliwe w trybie odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do sądu administracyjnego wnioskodawcy, domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, na które wskazał organ odwoławczy. Obowiązkiem Kolegium było wskazanie na naruszenie konkretnych przepisów, precyzyjne określenie okoliczności, podlegających wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz było możliwe samodzielne uzupełnienie koniecznego zakresu postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie rozważania Kolegium mają charakter ogólny i nie odnoszą się do realiów sprawy. Skarżący zarzucili, że Kolegium po raz trzeci uchyliło decyzję organu I instancji, mimo że organ ten wyjaśnił i uzasadnił stanowisko zgodnie ze wskazaniami wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Uprzednio też Kolegium badało krąg stron, umarzając postępowanie odwoławcze zainicjonowane przez szereg osób. Organ odwoławczy mógł też we własnym zakresie poczynić ustalenia w tym zakresie, jak i zbadać zgodność zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co uzasadniało jej uchylenie. Organ odwoławczy naruszył bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przywołane przez Kolegium orzecznictwo nie wskazuje na konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Kolegium władne było do zbadania we własnym zakresie zgodności spornego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, stosując wskazane w decyzji odwoławczej kryteria. Organ odwoławczy pominął fakt, że w niniejszym postępowaniu została już wydana opinia urbanistyczna. Powołanie innego biegłego nie wykracza poza ramy postępowania wyjaśniającego, wskazane w art. 136 kpa. W pierwszym jednak rzędzie organ administracji winien we własnym zakresie ustalić treść prawa miejscowego, analizując całość postanowień uchwały w tym przedmiocie i stosując te same metody wykładni, co do pozostałych aktów prawa. Gdy zaś idzie o kwestie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, to dopiero jednoznaczne stwierdzenie i wskazanie, który z podmiotów został pozbawiony udziału w postępowaniu uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Poczynienie ustaleń w tym względzie nie wymaga zaś zebrania dowodów. Na taką potrzebę nie wskazało też Kolegium, odnosząc się jedynie ogólnie do zasad wyznaczania kręgu stron i trybu ich zawiadamiania. Pogląd prawny organu odwoławczego jest co prawda prawidłowy, lecz Kolegium uchyliło się od wskazania, czy w niniejszym postępowaniu doszło do pominięcia właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., wyżej powołanej. Istotne jest zaś, że w postępowaniu brali udział właściciele działek przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji. Gmina w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała na inne konkretne działki, lecz w tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił we własnym zakresie żadnych ustaleń. Dopiero stwierdzenie przez Kolegium, czy i który podmiot wymieniony w art. 74 ust. 3a ustawy, został pozbawiony udziału w postępowaniu, uzasadniałoby wydanie z art. 138 § 2 kpa, bowiem w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne sanowanie wady prawnej z art. 10 kpa. Wbrew stanowisku Kolegium, brak należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie wyboru wariantu przedsięwzięcia, nie stanowi podstawy zastosowania art. 138 § 2 kpa. Decyzja środowiskowa nie zapada na zasadach uznania administracyjnego, skoro ustawodawca wskazał kryteria oceny (art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a ustawy). Dopiero stwierdzenie przez Kolegium braków raportu i konieczność jego uzupełnienia, skutkować może uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednak w pierwszym rzędzie zbadania wymagała kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Badanie dalszych kwestii winno nastąpić dopiero po stwierdzeniu takiej zgodności (art. 80 ust. 2 ustawy). Wreszcie, sąd administracyjny nie podzielił poglądu Kolegium, że naruszenie art. 74 ust. 4 ustawy, winno skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. Doręczenie decyzji organom współdziałającym możliwe jest po jej wydaniu, w terminie późniejszym niż stronom postępowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił sprzeciw i uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 kpa działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowe w kwocie 34 zł, czyli łącznie w kwocie 614 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy Sąd nie dopatrzył się jednak z urzędu podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 151a § 1 zd. 2 ustawy, mając na względzie skomplikowany charakter sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Gminy, Kolegium winno zatem dokonać oceny zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego wg wskazanych przez siebie kryteriów i odnosząc się do wydanej już w sprawie opinii urbanistycznej. O ile dojdzie do wniosku o zgodności w tym względzie, winno zbadać prawidłowość ustalenia kręgu stron oraz ocenić raport w zakresie kompletności wariantów przedsięwzięcia. Dopiero stwierdzenie pozbawienia udziału oznaczonej strony uzasadniać będzie wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. ec