II SA/Bk 234/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2022 r. J. G. (dalej powoływany także jako wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, na pokrycie szkód wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. doznanych w wyniku gradobicia, tj. dachu drewutni, folii na dach budynku gospodarczego zabezpieczającej przed przeciekaniem, okienka w budynku gospodarczym, na hektar łubinu oraz na dojazdy do Gabinetu Rehabilitacyjnego w Ł. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Wójta Gminy W., decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]odmówił skarżącemu przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie szkód wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. doznanych w wyniku gradobicia, tj. dachu drewutni, folii na dach budynku gospodarczego zabezpieczającej przed przeciekaniem, okienka w budynku gospodarczym, na hektar łubinu oraz na dojazdy do Gabinetu Rehabilitacyjnego w Ł.. Zasadniczą przesłanką odmowy przyznania zasiłku, było przekraczanie przez skarżącego w grudniu 2021 r. kryterium dochodowego – dochód z gospodarstwa rolnego, pomniejszony o opłacaną składkę KRUS wyniósł 804,89 zł, podczas gdy kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł. Organ nie dopatrzył się też przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z decyzją nie zgodził się skarżący i złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołaniu zarzucił m.in. naruszenie: art. 2, art. 30, art. 31 pkt 2, art. 32, art. 47, art. 65 pkt 1, art. 67, art. 68 pkt 1 i 3, art. 69 Konstytucji RP; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych; przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; kodeksu karnego - przez pomawianie i niedopełnianie obowiązków służbowych oraz celowe i świadome fałszowanie i manipulowanie posiadanymi informacjami, celowe pomijanie konkretnych przepisów ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej; ustawy o pracownikach samorządowych oraz szeregu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu w dniu [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał na cele pomocy społecznej, uznaniowość jej przyznawania i zaakcentował, że rozmiar pomocy jest warunkowany nie tylko potrzebami strony ale także możliwościami finansowymi organu. Wyjaśnił również zasady wyliczania dochodu osoby prowadzącej gospodarstwo rolne i stwierdził, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób dokonał tego wyliczenia, przyjmując że w grudniu 2021 r., czyli miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy, dochód ten wynosił 804,89 zł. Tym samym słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że dochód za grudzień 2021 r. jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 776 zł, o 28,89 zł, co uniemożliwia przyznanie skarżącemu zasiłku celowego. W ocenie Kolegium brak było również przesłanek do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na mocy art. 41 u.p.s. Analizując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" Kolegium uznało, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie zachodzi tak interpretowany szczególnie uzasadniony przypadek. Kierownik OPS w W. nie może sobie pozwolić na realizację wszystkich zgłoszonych nawet tych niezbędnych potrzeb. Środki na zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe są ograniczone. W pierwszej kolejności pomocy udziela się osobom i rodzinom, które spełniają kryterium i kwalifikują się do otrzymania zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło, że skarżący od stycznia 2021 r. otrzymał pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku w wysokości 150 zł miesięcznie na okres od października do grudnia 2021 r., oraz zasiłku celowego specjalnego na zakup pieca tzw. kozy w wysokości 300 zł przyznanej decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...]oraz dojazdy na rehabilitację i do lekarzy specjalistów w wysokości 150 zł przyznaną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]. Łączna kwota otrzymanej pomocy w 2021 r. wyniosła 900 zł. Ponadto decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 700 zł. Zdaniem Kolegium, sytuacja skarżącego nie jest wyjątkowa, gdyż klient stale korzysta z pomocy społecznej i nic nie robi, aby wspólnie z pracownikami OPS rozwiązać swój problem. Wnioskodawca nie wykazuje własnej inicjatywy i nie wykorzystuje własnych możliwości aby poprawić swoją sytuację finansową. Z gospodarstw rolnych o pow. 7,05 ha fizycznych w gminie utrzymują się rodziny z dziećmi, nie wspominając o osobach samotnych. Ponadto skarżący wykazuje się wyjątkowo roszczeniową postawą i uważa, że zasiłek celowy powinien być przyznany na każdy złożony wniosek. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 1 977 zł na usuwanie skutków gradobicia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy tę decyzję. Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że poniesione przez skarżącego szkody powstałe na skutek gradobicia zostały oszacowane przez komisję na kwotę 1976,63 zł, zatem przyznany zasiłek celowy w kwocie 1 977 zł w pełni pokrył zapotrzebowanie w tym zakresie potrzeby. W tej sytuacji w ocenie Kolegium zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu w dniu [...] maja 2018 r. należało uchylić a postępowanie w tym zakresie umorzyć. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję J. G.i podtrzymał zarzuty odwołania. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem wszelkich przepisów prawa, w tym: - Konstytucji RP: art. 2, 30, 31 pkt 2, 32, 47, 65 pkt 1, 67, 68 pkt 1 i 3 oraz 69; - Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 8, 9, 15, 75 § 1, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3; - ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; - przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; - Kodeksu karnego (przy zarzutach pomawiania i niedopełnienia obowiązków służbowych oraz celowego i świadomego fałszowania i manipulowania posiadanymi informacjami, celowego pomijania konkretnych przepisów ustaw, w tym ustawy o pomocy społecznej); - ustawy o pracownikach samorządowych; - ustawy o pomocy społecznej: art. 2 ust.1, 3, 6 pkt 1, 11, 7 pkt 1, 5, 6, 14, 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5, pkt 6, ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39, art. 40, art. 41, art. 45, art. 107 ust. 1, ust. 5b pkt 6, art. 119 ust. 1, ust. 2 i art. 123. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - jak najszybsze rozpatrzenie skargi; - zmianę wydanej decyzji i przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w wysokości 700 złotych oraz w wysokości 400 złotych zasiłku celowego na każdy miesiąc począwszy od stycznia 2021 r. do grudnia 2022 r. na zakup gorących posiłków lub dostarczenia takich posiłków do domu, jak też zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych; - ukaranie grzywną w najwyższej wysokości organu pierwszej oraz organu drugiej instancji za świadome po raz kolejny łamanie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie szkodzenie najbiedniejszym mieszkańcom gminy, potrzebującym pomocy społecznej, w tym pomocy z programu rządowego na gorące posiłki, stanowiącego pomoc egzystencjonalną; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 100 tysięcy złotych; Dodatkowo w skardze skarżący zawarł wnioski o przyznanie mu pomocy prawnej w pełnym zakresie oraz o wyłączenie od orzekania w sprawie wszystkich wymienionych imiennie sędziów i asesorów WSA w Białymstoku. Postanowieniem referendarza sądowego z 20 kwietnia 2022 r. (sygn. II SPP 53/22) zostało przyznanie skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata a postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych zostało umorzone. Natomiast prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 25 sierpnia 2022 r. (sygn. II SO/Ol 10/22) oddalony został wniosek o wyłączenie sędziów i asesorów WSA w Białymstoku od rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Granice orzekania są wyznaczone tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zaskarżenie decyzji oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący wnosił o jej uchylenie. Mając na uwadze zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bezzasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu w dniu 1 maja 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że poniesione przez skarżącego starty związane z gradobiciem jakie miało miejsce w dniu [...] maja 2018 r. zostały w pełni pokryte poprzez przyznanie na mocy decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zasiłku celowego w kwocie 1977 zł – w takiej wysokości starty zostały oszacowane przez specjalnie powołaną komisję. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], a zatem zachodzi przesłanka res iudicata stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania. W ocenie sądu, wbrew stanowisku Kolegium nie można przyjąć, jakoby w sprawie zachodził stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wskazać przede wszystkim należy, że szczegółowe zapoznanie się z treścią zarówno decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]maja 2018 r. nr [...] jak i decyzji SKO w Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (k. 73-76 akt sądowych - nadesłane na żądanie sądu, bowiem nie znajdowały się w przekazanych sądowi aktach administracyjnych) wskazują, że przyznany wówczas zasiłek celowy w kwocie 1977 zł był związany ze szkodą wyrządzoną przez gradobicie na budynku mieszkalnym skarżącego. Tego dotyczył wniosek skarżącego złożony w dniu [...] maja 2018 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący ubiegając się o przyznanie zasiłku celowego wskazał na nierozpoznanie jego wniosku z dnia [...] maja 2018 r., a zatem wniosku złożonego już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie w dniu [...] maja 2018 r. Wniosek ten dotyczył szkód powstałych po gradobiciu w dachu drewutni, folii na dachu budynku gospodarczego oraz okienka w tymże budynku. Obecnie procedowany wniosek nie dotyczył szkód wywołanych gradobiciem w budynku mieszkalnym, a zatem nie można przyjąć, że zachodziła przesłanka do umorzenia obecnie prowadzonego postępowania w tej części. Jak wskazuje art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy dana sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem wskazywane przez Kolegium decyzje z 2018 r. dotyczyły rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. i przyznania zasiłku celowego na usunięcie szkód wywołanych gradobiciem w budynku mieszkalnym, natomiast obecnie procedowany wniosek z [...] stycznia 2022 r. dotyczył przyznania specjalnego zasiłku celowego m.in. na pokrycie szkód w budynku gospodarczym wymienionych we wniosku z [...] maja 2018 r. Zakres przedmiotowy wniosku z [...] maja 2018 r. oraz wniosku z [...] stycznia 2022 r. nie był tożsamy, a zatem nie można przyjąć, że sprawa administracyjna obecne prowadzona została już merytorycznie zakończona decyzją ostateczną Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu, SKO w Ł. nie sprostało powyższym zasadom, mającym również zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, bowiem nie tylko niezasadnie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części i umorzyło w tym zakresie postępowanie ale także dokonało niewystraczającej analizy wniosku skarżącego przez pryzmat możliwych form i podstaw prawnych przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium skupiło się na analizie wysokości dochodów skarżącego z prowadzonego gospodarstwa rolnego i przekroczenia kryterium dochodowego w miesiącu grudniu 2021 r. oraz ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. analizując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Natomiast organ w ogóle nie dokonał analizy, czy złożony przez skarżącego wniosek, w świetle odwołania się przez niego do skutków i szkód wyrządzonych przez gradobicie w budynku gospodarczym, przynajmniej w części, nie mógł być rozpoznany w trybie art. 40 u.p.s., czyli zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Nadmienić należy, że właśnie na tej podstawie prawnej skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w kwocie 1977 zł w maju 2018 r. na pokrycie szkód wyrządzonych przez gradobicie w budynku mieszkalnym. Stwierdzić zatem należało, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącego naruszył przepisy postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych ustaleń, podniesione w skardze zarzuty należało uznać za bezcelowe, szczególnie że nie odnosiły się one wprost do treści kwestionowanej decyzji lecz były wyrazem ogólnego niezadowolenia skarżącego z funkcjonowania organów i odmowy przyznania mu wnioskowanej pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe, sąd uznał za zbędne szczegółowe odnoszenie się do poszczególnych zarzutów i argumentacji podniesionej w skardze. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W tym celu powinien przede wszystkim w całości merytorycznie ocenić kwestionowaną przez skarżącego decyzję organu pierwszej instancji, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom Kolegium nie mógł stanowić podstawy do umorzenia w części prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ winien także, mając na uwadze podnoszone przez skarżącego we wniosku okoliczności, szczegółowo uzasadnić przyjętą formę i materialną podstawę prawną ewentualnego zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.