II SAB/Go 108/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego J.M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 27 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga J.M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie wniosku z dnia [...] września 2022 r. w zakresie przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm. dalej jako u.d.i.p) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2022 r. dotyczącego przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę J.M. wskazał, iż za pomocą platformy epuap 18 września 2022 r. złożył do Urzędu Miasta wniosek dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...]. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również do dnia sporządzenia skargi, Prezydent Miasta nie przesłał skarżącemu informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 3 października 2022 r. Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych, a zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest projekt organizacji ruchu. Wobec powyższego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ poinformował, iż w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] września 2022 r., a następnie ponownie w piśmie z dnia [...] października 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż nie posiada na stanie wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu drogi gminnej [...]. Organ dodał, iż w odpowiedzi na pismo z [...] października 2022 r. wnioskodawca poinformował, iż pismo organu nie stanowi załatwienia jego wniosku. Zdaniem organu skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż organ zobowiązany udzielając odpowiedzi pismami z [...] września i [...] października 2022 r. dokonał wymaganej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Na wstępie należy wyjaśnić , iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r., skierowanego do Prezydenta Miasta, o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...]. Odnośnie wymogów dotyczących wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej wyjaśnić należy, iż według ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest ona dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). W tych okolicznościach przedmiotowa skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W sprawie nie było kwestionowane, że wniosek skarżącego z [...] września 2022r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p., mimo, że we wniosku nie wskazano, iż dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku – organu z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. Tryb i zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej i rozpoznawania wniosków o udostępnienie takiej informacji określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż informacja dotycząca projektu organizacji ruchu drogi gminnej objęta wnioskiem skarżącego z [...] września 2022 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 (dane publiczne). Informacja ta dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez Prezydent w mieście na prawach powiatu jakim jest Miasto, zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22). Zdaniem Sądu za oczywiste uznać także należy, iż skarżonemu organowi – Prezydentowi Miasta, przysługuje status zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p., jako organowi władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), który dysponuje informacją objętą wnioskiem, będąc zarządzającym ruchem drogowym w mieście na prawach powiatu, stosownie do treści art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm.). Zatem wobec spełnienia w niniejszej sprawie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że skarżony organ był obowiązany do rozpoznania wniosku z [...] września 2022 r. zgodnie z przepisami tejże ustawy. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnianie informacji publicznych, jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy wówczas: gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. generalnie bezczynność organu ma miejsce, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, ewentualnie nie powiadamia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób lub formie określonej wnioskiem, bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną, bądź że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, bądź że nie posiada żądanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta w reakcji na wniosek skarżącego o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej, w terminie do udostępnienia informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę wyłącznie, iż nie posiada na stanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu drogi [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, która nie ustała do dnia wydania przedmiotowego orzeczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż bezczynność, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, to nie tylko sytuacja pozostawienia wniosku bez żadnej reakcji organu. Bezczynność zachodzi także wówczas, gdy co prawda organ podejmuje określone działania, kieruje do wnioskodawcy pisma, ale jednocześnie nie dokonuje czynności przewidzianych przepisami u.d.i.p. Nie jest bowiem wystarczające jakiekolwiek działanie ze strony zobowiązanego, ale konieczne do uwolnienia się od zarzutu bezczynności na gruncie u.d.i.p. jest podjęcie działań, o których mowa w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie organ mylnie przyjął, iż wystarczające dla załatwienia wniosku z [...] września 2022 r. było poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie posiada projektu organizacji ruchu w formie określonej we wniosku. W ten sposób jednak organ nie zastosował żadnego z przewidzianych na gruncie u.d.i.p. sposobów działania. Tymczasem w świetle cyt. już art. 14 ust. 2 u.d.i.p. konieczne było nie tylko poinformowanie pisemnie skarżącego o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z jego wnioskiem tzn. w formie elektronicznej, ale w szczególności wymagane było dodatkowe wskazanie w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, pouczając, że jeżeli w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. W tych okolicznościach zatem nie ulega wątpliwości, iż pisma z [...] września i [...] października 2022 r., jakie organ przesłał do skarżącego, nie spełniały ustawowego wymogu, prowadząc do uznania, iż organ w istocie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, która nie została usunięta do wydania przedmiotowego orzeczenia. Ewentualnie w sytuacji, gdyby informacja, której udostępnienia żąda skarżący, mogła być udostępniona w formie określonej we wniosku, jednak po podjęciu przez organ koniecznych czynności dodatkowych (dostosowanie do wersji elektronicznej), organ w zależności od uznania czy jest to wówczas informacja przetworzona czy też nie, powinien albo ją udostępnić (jeżeli nie stanowi informacji przetworzonej) albo jeżeli byłaby to informacja przetworzona – wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem orzeczenia o odmowie udostępnienia informacji. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż poprzestanie przez Prezydenta Miasta wyłącznie na pisemnej informacji z [...] września i [...] października 2022 r., nie stanowiło wywiązania się przez organ z obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. właściwego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, prowadząc do stanu bezczynności organu. Dodać należy, iż z opisanych względów za nieuzasadniony uznać należało także podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut niedopuszczalności skargi z uwagi na udzielenie przez organ odpowiedzi wnioskodawcy pismami z [...] września i [...] października 2022 r. Wobec powyższego Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia powyższego wniosku skarżącego z [...] września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd uznał stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż powyższy organ rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] września 2022 r. dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez reakcji, ale jednocześnie jego działania pozostały w sprzeczności z przepisami u.d.i.p., w związku z ich błędną interpretacją. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł. Rozpoznając wniosek skarżącego z [...] wrześnie 2022 r. organ, będąc związanym na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku, zobligowany będzie podjąć czynności w opisanym powyżej trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.