III SA/Po 360/20

SENTENCJA Dnia 21 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejska w W. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie określenia regulaminu korzystania z hali sportowo-widowiskowej I. stwierdza nieważność § 17 pkt 5 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala UZASADNIENIE Rada Miejska w Witkowie, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w dniu 27 kwietnia 2012 roku, podjęła uchwałę Nr XV/135/2012 w sprawie określenia Regulaminu korzystania z hali sportowo-widowiskowej w Witkowie. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 czerwca 2010 roku pod pozycją 2724. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. , pismem z dnia [...] maja 2020 roku, za pośrednictwem Rady Miasta, wniósł do sądu administracyjnego skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Strona skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności §17 pkt 1 w zakresie słów "oraz palenia papierosów" oraz pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. W ocenie strony skarżącej wskazane przepisy istotnie naruszają powszechnie obowiązujący porządek prawny poprzez regulowanie tego, co zostało już pomieszczone w źródłach obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegacje ustawową wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie dochodziło do naruszenia innych przepisów prawa. W akcie wykonawczym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Akt prawa miejscowego nie służy do informowania o konsekwencjach wynikających z przepisów innych aktów prawnych. Autor skargi podkreślił, że znowelizowana ustawa antynikotynowa wprowadza całkowity zakaz palenia wyrobów tytoniowych w miejscach publicznych. Za złamanie zakazu grozi mandat w kwocie 500 zł. Odnosząc się do zakazu przebywania w hali osób po użyciu alkoholu i innych środków odurzających, autor skargi wskazał, że brak jest ustawowej definicji, co należy rozumieć pod tymi pojęciami. Wprowadzenie niedookreślonej normy prawnej, za złamanie której dana osoba może podlegać odpowiedzialności za wykroczenie, stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W Polsce nie ma ogólnego zakazu spożywania alkoholu. Zatem wprowadzenie zakazu wstępu do hali sportowo-widowiskowej osobom, które alkohol ten wcześniej spożyły, lecz ich zachowanie nie budzi zastrzeżeń, jest zbyt nadmiernym ograniczeniem prawa. Zakaz wnoszenia przedmiotów niebezpiecznych – w szczególności ostrych narzędzi, puszek, opakowań szklanych, powiela przepisy art. 50a §1 oraz art. 83 Kodeksu wykroczeń, a także art. 59 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Określony w §17 pkt 3 zakaz stanowi zatem wkroczenie w materię uregulowaną przepisami Kodeksu wykroczeń oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Określony w §17 pkt 5 zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektu stanowi modyfikację regulacji ustawowej określoną przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto zakaz wprowadzania wszelkich zwierząt, a więc także psów przewodników, jest sprzeczny z zapisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w zakresie §17 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Skarżony organ wyjaśnił, że wprowadzenie zakazu "przebywania na terenie hali w stanie po spożyciu alkoholu i innych środków odurzających (stan indoksykacji)" ma na celu zapewnienie spokoju w hali sportowo-widowiskowej, a brak definicji prawnej nie jest tożsamy z niedookreślonością normy prawnej. Zakazy wnoszenia przedmiotów niebezpiecznych określony uchwałą nie jest tożsamy z zakazem określonym w przepisach Kodeksu wykroczeń. Nie zachodzi sytuacja powtórzenia uregulowania tej samej materii. Zaskarżona uchwała nie odnosi się do imprez masowych. W ocenie Rady Miasta nie może być mowy o tym, że skutkiem zapisu §17 pkt 5 załącznika do uchwały jest modyfikacja regulacji określonej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazany przepis ustawowy nie upoważnia do ustanawiania zakazu wprowadzania psów na określony teren (wyrok WSA w Łodzia z dnia 17 marca 2020 roku o sygn. akt II SA/Łd 54/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określa ustawowe upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego obejmującego zasad i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 27 kwietnia 2012 roku Nr XV/135/2012 z tego powodu, że reguły ustanowione jej przepisami, a obejmujące "zakaz palenia papierosów na terenie hali", "zakaz przebywania na terenie hali w stanie po użyciu alkoholu i innych środków odurzających", czy "zakaz wnoszenia na teren hali przedmiotów niebezpiecznych – w szczególności ostrych narzędzi, puszek, opakowań szklanych" częściowo, albo nawet całkowicie są objęte zakresem regulacji prawnej takich aktów prawnych, jak ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2019, poz. 2277 ze zm.), ustawa z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. 2019, poz. 2182), ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. 2019, poz. 2171), ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2019, poz. 821 ze zm.), czy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz.U. 2020, poz. 1444). W ocenie Sądu ustanowienie wymienionych powyżej zakazów w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie ma cech istotnego naruszenia prawa, gdyż nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację normatywną wskazanych powyżej ustaw, a tym samym nie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały nieuzasadnione jest oczekiwanie, aby dotyczyła ona jedynie kwestii "nieuregulowanych w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących". Kwestionowana uchwała nie ma charakteru przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" mieści w sobie nie tylko kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istota regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obejmuje również tworzenie warunków do niezakłócanej i bezpiecznej realizacji prawa do korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego celu w wielu przypadkach niewystarczające okazują się nawet sankcje karne ustanowione Kodeksem wykroczeń, czy Kodeksem karnym. Okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co zakazy unormowane w powołanych powyżej ustawach, nie stanowi o niedozwolonej ingerencji w regulację ustawową. Regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną. Polega ona na tym, że w odniesieniu do osób, które nie przestrzegają zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, poza sankcjami przypisanymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych, przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiekt użyteczności publicznej (§9, §11, czy §16 załącznika do skarżonej uchwały). W ten sposób regulamin wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym staje się gwarancją zachowania stałej i niezakłóconej powszechnej dostępności gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zapisy §17 pkt 1, pkt 2, pkt 3 w związku z §9, §11, czy §16 załącznika do skarżonej uchwały prowadzą do ustanowienia ochrony prawnej w zakresie korzystania z obiektów użyteczności publicznej w ten sposób, że osoby, które zakłócają porządek lub stwarzają zagrożenie mogą zostać odsunięte od korzystania z hali sportowo-widowiskowej. W ten sposób powołane zapisy stanowią narzędzie do skutecznej reakcji na zakłócanie porządku lub stwarzanie zagrożenia, które niewątpliwe przymusza inne osoby do rezygnacji lub odstąpienia od korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu wprowadzenie wymienionych powyżej zakazów w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie ma cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową. Kwestionowana regulacja niesie ze sobą nową wartość normatywną, która polega na tym, że poza sankcjami ustawowymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiekt użyteczności publicznej. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały zabronione regulacją ustawową mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Celem wskazanej regulacji jest bowiem zapewnienie nieprzerwanego i niezakłócanego powszechnego dostępu do korzystania z obiektu przez osoby, które przestrzegają zasad określonych przez organy gminy w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Do osiągnięcia takiego celu, zachowania powszechnej dostępności obiektu użyteczności publicznej, niewystarczające są środki karne. Sąd nie podziela stanowiska o konieczności stwierdzenie nieważności przepisu §17 pkt 2 skarżonej uchwały z uwagi brak ustawowej definicji stanu po spożyciu alkoholu, czy definicji stanu indoksykacji. W ocenie Sądu zakaz wstępu do hali dla wskazanych osób nie jest nadmiernym ograniczeniem prawa. Przepis prawa miejscowego nie ma cech istotnego naruszenie prawa, gdy w drodze interpretacji można odtworzyć nakazaną regułę postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy analiza całość regulacji pozwala na odtworzenie takiej reguły. W ocenie Sądu zapis §17 pkt 3 Regulaminu korzystania z hali sportowo-widowiskowej w Witkowie należy rozumieć w ten sposób, że zakaz przebywania na terenie hali sportowo-widowiskowej w Witkowie nie dotyczy osób "po użyciu alkoholu" (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2020 roku o sygn. akt II SA/Ke 1133/19). Zakaz przebywania na terenie hali jest skierowany do osób w "stanie" po użyciu alkoholu lub środków odurzających (stan indoksykacji). Innymi słowy zakaz wstępu dotyczy osób pijanych lub odurzonych. O tym czy zrealizowana została rozważana przesłanka rozstrzyga ocena "stanu w jakim znajduje się dana osoba", a zatem przede wszystkim ocena zachowania danej osoby, a nie zawartość alkoholu we krwi, czy środków odurzających w organizmie. Z tego względu nieaktualna pozostaje argumentacja skargi wskazująca na brak ustawowej definicji "stanu po spożyciu alkoholu lub środków odurzających", czy też argumentacja odwołująca się do stanu nietrzeźwości w rozumieniu Kodeksu karnego. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoby w stanie upojenia alkoholowego lub w stanie indoksykacji stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa innych osób. Z tego względu wskazany zakaz nie może być uznany za nieproporcjonalny, bo zbędny z punktu widzenia zagwarantowania bezpieczeństwa w miejscu publicznym, a tym samym za nadmiernie ingerujący w prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez osoby znajdujące się "w stanie po użyciu alkoholu lub środków odurzających". Analiza treści odpowiedz na skargę wskazuje, że Rada Miasta w sposób niepełny rozpoznała treść zarzutów skargi dotyczących zapisu pkt 17 pkt 5 załącznika do skarżonej uchwały, którym ustanowiono "zakaz wprowadzania zwierząt" na teren hali sportowo-widowiskowej w Witkowie. Sąd wskazuje, że kwestia oceny legalność ustanowienia "zakazu wprowadzania zwierząt" na teren obiektu sportowego nie zostaje wyczerpana poprzez rozważenie podstaw prawnych nakładania obowiązków na właścicieli zwierząt domowych w celu zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 roku o sygn. akt II OSK 3084/17). Ustanowienie "zakazu wprowadzania zwierząt" do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wymaga ukształtowania tego zakazu z poszanowaniem treść art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2020, poz. 426 ze zm.), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Zgodnie z jednoznaczną treścią powołanego przepisu osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu: do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że sformułowany w Regulaminie zakaz wprowadzania zwierząt na teren hali sportowo-widowiskowej w Witkowie, która jest obiektem użyteczności publicznej, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 20a ust. 1 ustawy z 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim zapis regulaminu pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 roku o sygn. akt II SA/Go 932/17). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 §1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku.