VII SA/Wa 1209/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: WSA Tomasz Janeczko WSA Renata Nawrot (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia nakazu rozbiórki oraz umorzenia postępowania w części oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r., nr [...] umarzające postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku oznaczonego numerem [...] na planie sytuacyjnym załączonym do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].04.2019 r., sygn. [...] oraz odmawiające uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku po byłym teatrze "[...]" w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...] [...], tj. obiektów oznaczonych nr [...] i [...] na ww. planie - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej Prawo budowlane) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej kpa): - uchylił zaskarżone postanowienie w części odmowy uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu po byłym "[...]" w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...], oznaczonego nr [...] na planie sytuacyjnym załączonym do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].04.2019 r., sygn. [...]; - odmówił uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu po byłym "[...]" w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...], oznaczonym nr [...] na planie sytuacyjnym załączonym do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].04.2019 r., sygn. [...]; - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałej części. Jak wyjaśnił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) sprawa uzgodnienia nakazu rozbiórki zabudowań położonych na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji, który uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia rozbiórki ww. zabudowań, i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – wskazał na konieczność zbadania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stanu zachowania części ww. budynku, która została objęta ochroną w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono także uwagę na możliwość przeprowadzenia oględzin, zapewniając w nich udział stronie. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż do powinności organu pierwszej instancji będzie również należeć umorzenie postępowania uzgodnieniowego odnośnie rozbiórki części obiektu, która nie została objęta powyższą formą ochrony konserwatorskiej. Wykonując zalecenia organu odwoławczego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...] WKZ, organ I instancji) postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...], umorzył postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku oznaczonego numerem [...] na planie sytuacyjnym załączonym do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz odmówił uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku po byłym teatrze "[...]" w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obr. [...], tj. obiektów oznaczonych nr [...] i [...] na ww. planie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie wniosków, oględzin oraz po analizie opinii inż. P. B. i protokołu z wizji przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2019 r., że ww. nieruchomość objęta ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zachowała wartości zabytkowe. Planowana rozbiórka oznaczałaby likwidację budynku posiadającego walory historyczne i naukowe, będącego istotnymi składnikiem pejzażu kulturowego dzielnicy [...] w [...]. Podkreślił, że ze względu na zachowane wartości historyczno – naukowe, budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta [...]. Odwołując się od decyzji organu I instancji Gmina [...] wskazując, iż [...] WKZ nie przeprowadził oględzin wewnętrznej partii budynku, wskazując nadto na brak środków finansowych na prace zabezpieczające i naprawcze, zwróciła uwagę na błędy organu m.in. co do nr obiektu na planie sytuacyjnym. Rozpoznając zażalenie organ drugiej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W myśl ustępu 3 ww. artykułu, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powyższą decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak wywiódł Minister na obszarze, na którym usytuowano omawiane obiekty, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu dla terenu dawnego teatru [...] przy ul. [...] w [...], przyjęty Uchwalą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stanowiący zmianę miejscowego planu uprzednio funkcjonującego na tym terenie. Z § 8 ust. 7 wynika, iż przepisom uchwały podlegają wszystkie obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków po dniu wejścia uchwały w życie. Do powyższego zbioru zalicza się sala widowiskowa przy restauracji "[...]" następnie teatr "[...]", figurujący w gminnej ewidencji zabytków. Zapis w ww. ewidencji odnosi się do zabudowy oznaczonej numerami [...] i [...] na planie sytuacyjnym załączonym do wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. [...]. Powyżej przytoczone ustalenia miejscowego planu nie odnoszą się do części budynku oznaczonej nr [...] na powyższym planie sytuacyjnym, który nie został umieszczony w gminnej ewidencji zabytków, dlatego w ocenie Ministra, [...] WINB słusznie umorzył zatem postępowanie uzgodnieniowe w odniesieniu do tego obiektu, z uwagi na brak kompetencji organu ochrony zabytków. Minister po przeanalizowaniu całokształtu akt sprawy stwierdził, iż powyższy budynek ujęty w ww. ewidencji stanowi rzadko spotykany obiekt użyteczności publicznej o tej funkcji, pochodzący z przełomu XX i XIX w. Liczba budynków mieszczących pierwotnie sale widowiskowe i kinematografy z pierwszych lat istnienia kina na świecie, jest bardzo mała w skali całego kraju. Historyczna funkcja obiektu czyni go zatem zabudową o charakterze unikalnym, zaś w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z całym kompleksem gastronomiczno-kulturalno-rozrywkowym, ponieważ omawiana sala widowiskowa połączona była z restauracją "[...]", usytuowaną od frontu posesji, co dodatkowo podnosi wartości historyczne i naukowe przedmiotowego budynku. Zabudowa ta jest bardzo cennym dokumentem kultury popularnej przełomu XIX i XX w. i stanowi źródło do badania historii o charakterze ponadlokalnym. Ponadto bryła, a także częściowo forma elewacji, została zachowana. W związku z powyższym, utrzymanie substancji materialnej tejże nieruchomości, przynajmniej części jej materii budowlanej, leży w interesie społecznym. Całkowita likwidacja ww. budynku przyczyni się do znaczącego zubożenia krajobrazu [...] oraz obszaru [...]. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym bardzo zły stan techniczny omawianej zabudowy, powołując się na opinię wykonaną przez inż. P. B. w kwietniu 2019 r. Procent zużycia budynku oceniono na 95,67 %, a jego stan ogólny określono jako awaryjny i nie nadający się do remontu. Zaznaczył, iż w protokole oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. wskazano na stan zagrożenia życia, jakie stwarza budynek, zaś jego procent zniszczenia oszacowano zaś na ok. 90 %. Organ odwoławczy jednocześnie podniósł, iż w aktach sprawy brak jest dowodu zawierającego analizę możliwości przeprowadzenia konkretnych działań naprawczych, pozwalających na zachowanie obiektu bądź jego części, takich jak wzmocnienie konstrukcyjne, zastosowanie izolacji, użycie środków biobójczych. Zatem w jego ocenie brak jest merytorycznych przesłanek do uznania, iż remont obiektu jest wykluczony ze względów technicznych, bądź, iż będzie oznaczał de facto rekonstrukcję całokształtu materii budowlanej. Zwrócił uwagę na nieprawidłowe oznaczenie nieruchomości w rozstrzygnięciu organu I instancji, użycie nr 2018 dla opisania nieruchomości wynikało z omyłki pisarskiej, zaś [...] WINB oceniał możliwość rozbiórki obiektu oznaczonego nr [...]. W podsumowaniu wskazał, że wobec zachowania niezaprzeczalnych wartości zabytkowych przez obiekty wymienione we wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], należało odmówić uzgodnienia rozbiórki obiektu po byłym "[...] w [...] przy ul. [...], dz. nr ew. [...] obręb [...], oznaczonym nr [...] i [...] na planie sytuacyjnym załączonym do ww. wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art.67 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przez odmówienie uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu przy jego zużyciu w 95,67 % i stanu stwarzającego zagrożenie życia, 2) przepisów prawa procesowego: - art. 7 kpa, przez brak podjęcia wszelkich czynności do umożliwienia dokonania analizy możliwości przeprowadzenia konkretnych działań naprawczych pozwalających na zachowanie obiektu bądź jego części oraz nie dokonanie oględzin wnętrza budynku po wykuciu otworu, przez co organ pominął bezpodstawnie stanowisko strony i nie uznał jej interesu, - art. 7 b kpa przez rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony wątpliwości odnośnie braku możliwości wykonania remontu obiektu i pominięcie wniosku strony o wykucie otworu do przeprowadzenia oględzin, - art. 8 § 1 kpa, ponieważ organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, argumentując, iż w jej ocenie zostały naruszone procedury ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, z uwagi na brak oględzin wnętrza budynku. Skarżąca zwrócił uwagę na uwzględnienie zabudowy sąsiadującej z obiektem "teatru [...]", strefę zagrożenia - 4 m od linii zabudowy obiektu. W konkluzji stwierdziła, że obiekt w stanie, w jakim się znajduje nigdy nie zapewni przywrócenia funkcji obiektu zabytkowego ani nie zostanie udostępniony, jako zabytek dla zwiedzających. Brak zainteresowania przywróceniem funkcji łącznie z prowadzeniem działalności staje się problematyczne dla właściciela jakim jest Gmina [...]. Skarżąca nie posiada środków finansowych na odbudowę czy zabezpieczenie budynku. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 106 kpa w związku z art. 67 ust 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 106 kpa - jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast zgodnie z art. 67 ust 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję rozbiórkową, o której mowa w art. 67 ust 1 Prawa budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższe kwestie Sąd przytacza po to, aby wyraźnie nakreślić istotę postępowania (uzgodnieniowego) występującego na tle niniejszej sprawy. Co do zasady organ uzgadniający powinien bowiem otrzymać kompletny materiał dowodowy, przemawiający za określoną tezą organu występującego o uzgodnienie (tu potrzebą rozbiórki). W ocenie Sądu organ ochrony zabytków opiniując wnioskowaną rozbiórkę zabytku w trybie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego nadal działa w ramach uznania administracyjnego, dokonując wyważenia interesu publicznego wynikającego z potrzeby dalszej ochrony i trwania zabytku w przestrzeni publicznej z interesem indywidualnym właściciela zabytku, który tak jak w sprawie niniejszej, nie jest zainteresowany jego dalszym utrzymywaniem i żąda rozbiórki. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku po byłym "[...]" w [...], zlokalizowanym przy ul. [...], dz. ew. [...]. Zatem aby umożliwić jego rozbiórkę i przełamać tym samym ochronę konserwatorską należy wykazać, iż jego wartości zabytkowe, na skutek wskazywanej degradacji, zostały utracone w stopniu, który wyłącza ich odtworzenie, a zatem możliwa jest tylko rozbiórka obiektu, który bezpowrotnie utracił cechy stanowiące uprzednio podstawę ochrony. Zły stan techniczny budynku nie był kwestionowany. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że budynek teatru "[...]" w [...], ujęty w gminnej ewidencji zabytków stanowi rzadko spotykany obiekt użyteczności publicznej o tej funkcji, pochodzący z przełomu XX i XIX wieku. Liczba budynków mieszczących pierwotnie sale widowiskowe i kinematografy z pierwszych lat istnienia kina na świecie, jest bardzo mała w skali całego kraju. Historyczna funkcja obiektu czyni go zatem zabudową o charakterze unikalnym. W omawianym przypadku jak trafnie wywiódł organ odwoławczy mamy do czynienia z całym kompleksem gastronomiczno-kulturalno-rozrywkowym, ponieważ omawiana sala widowiskowa połączona była z restauracją "[...]", usytuowaną od frontu posesji, co dodatkowo podnosi wartości historyczne i naukowe przedmiotowego budynku. Zabudowa ta jest bardzo cennym dokumentem kultury popularnej przełomu XIX i XX w. i stanowi źródło do badania historii o charakterze ponadlokalnym. Pomimo bardzo niezadowalającego stanu technicznego obiektu co dostrzegły organy, jego bryła, a także częściowo forma elewacji, została zachowana. W tej sytuacji zdaniem obu organów, utrzymanie substancji materialnej tejże nieruchomości, przynajmniej części jej materii budowlanej, leży w interesie społecznym. Co istotne w sprawie Minister wziął pod uwagę bardzo zły stan techniczny omawianej zabudowy opisany w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy - opinii wykonanej przez inż. P.B. w kwietniu 2019 r., z której wynika, iż nastąpiło zawalenie dachu i stropu strychu nad jedną z partii obiektu, pozostałe zadaszenia są natomiast mocno ugięte i grożą zawaleniem w każdej chwili. Ściany wykazują mocne zawilgocenie i zagrzybienie. Powodem odmowy uzgodnienia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku po byłym "[...]" w [...] było ustalenie przez konserwatora, iż rozbiórka ww. obiektu nie leży w interesie społecznym. Całkowita likwidacja ww. budynku przyczyni się do znaczącego zubożenia krajobrazu [...] oraz obszaru [...]. Sąd podziela uzasadnienie stanowiska organów konserwatorskich z którego wynika, że pozbawienie dzielnicy [...] ważnego elementu urbanistycznego i jednego z nielicznych zachowanych obiektów świadczących o jej życiu kulturalnym, jest niedopuszczalne. Należy pozostawić i utrzymać oraz poddać rewaloryzacji historyczną kompozycję przestrzenną tej części układu urbanistycznego dzielnicy, w tym budynków, które są jej zasadniczym elementem i świadectwem rozwoju. Rozbiórka przedmiotowego budynku spowodowałaby nieodwracalne zubożenie zasobu zabytków nieruchomych, stanowiących ważny składnik dziedzictwa i krajobrazu kulturowego dzielnicy [...]. Zabytkowy układ przestrzenny dzielnicy jest nośnikiem tożsamości miejsca, zapisem wartości historycznych, który należy chronić jako dziedzictwo kulturowe. Projektowane działania - rozbiórka budynku zniszczą wartości historyczne miejsca. Organy konserwatorskie szeroko omówiły powody dla których przedmiotowy budynek teatru "[...]" pomimo złego stanu technicznego powinien nadal istnieć. Nie można pominąć argumentu Ministra, który dostrzegł, że aktach sprawy brak jest dowodu zawierającego analizę możliwości przeprowadzenia konkretnych działań naprawczych, pozwalających na zachowanie obiektu bądź jego części, takich jak wzmocnienie konstrukcyjne, zastosowanie izolacji, użycie środków biobójczych. Zatem jak słusznie wskazał Minister brak jest merytorycznych przesłanek do uznania, iż remont obiektu jest wykluczony ze względów technicznych, bądź, iż będzie oznaczał de facto rekonstrukcję całokształtu materii budowlanej. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej ponieważ zaskarżone postanowienia zostały oparte na należycie zebranym i ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że Minister odniósł się do kwestii braku oględzin wnętrz dawnej sali widowiskowej, uznając iż wykucie zamurowanego otworu okiennego lub drzwiowego na potrzeby lustracji mogłoby się przyczynić do niekontrolowanego naruszenia statyki obiektu, stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników oględzin oraz substancji zabytkowej. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7 i 7b kpa, co podnosiła strona skarżąca. Należycie wyważono interes społeczny i interes strony, dając prymat temu pierwszemu. Zamierzenie polegające na rozbiórce budynku po byłym "[...] stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 kpa, wyjaśnić należy, że jest to zarzut chybiony. Organ uzgadniający powinien otrzymać kompletny materiał dowodowy, w przedmiotowej sprawie organ uwzględnił wszystkie wnioski zawarte w opinii inż. P. B. wykonanej w kwietniu 2019 r. oraz w protokole oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dokonując analizy całokształtu zabranego materiału dowodowego, Organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż pomimo znacznego zniszczenia (procent zużycia budynku 95,67 %, 90% ) budynek zachowuje wartości zabytkowe. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie był decydujący stan techniczny zabytku czy okoliczność braku środków finansowych na odbudowę czy zabezpieczenie budynku przed jego dalszą degradacją. Trudności lub koszty związane z należytą dbałością o zabytek nie uzasadniają tezy, że winien on być rozebrany. Na koniec Sąd zaznacza, iż prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu Minister skorygował nr budynku [...], (zamiast 2018). W ocenie Sądu uzasadnienia postanowień organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).