II SA/Bd 557/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia (...) 2020 r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Przed Wójtem Gminy Ł. toczy się od [...] lipca 2019 r. postępowanie z wniosku T. Doradztwo Inwestycyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] i części działek nr [...] W związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości częściowo obejmującej obszar planowanej inwestycji, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zawieszono postępowanie na wniosek inwestora. W związku z wpłynięciem ([...] stycznia 2020r.) wniosku inwestora o podjęcie przedmiotowego postępowania Wójt Gminy postanowieniem z [...] stycznia 2020r., działając na mocy art. 97 § 2 k.p.a. podjął postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jednocześnie z wnioskiem o podjęcie postępowania inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie zmiany lokalizacji inwestycji (wskutek dokonania oddziału nieruchomości) – co w ocenie organu wpływa na ustalenie kręgu stron postępowania. Postanowienie zostało zaopatrzone w pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia przez strony postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożył K. L., któremu doręczono ww. postanowienie – z uwagi na posiadanie w postępowaniu statusu strony. Wniósł on o uchylenie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania i umorzenie postępowania. W ocenie K. L. z uwagi na dokonanie podziału nieruchomości doszło do zmiany przedmiotu postępowania wszczętego na wskutek pierwotnie złożonego wniosku inwestora. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Z powołaniem się na brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. SKO wskazało, że zażalenie służy stronie postępowania na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania - w związku z czym nie przysługuje ono na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji w ocenie Kolegium zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez K. L. zażalenia, o czym orzeczono na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. SKO wyjaśniło nadto, że błędne pouczenie dokonane przez organ I instancji nie kreuje dla stron postępowania uprawnień nieprzewidzianych przepisami prawa. Skargę na ww. postanowienie wywiódł K. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego przez ich błędne zastosowanie – tj. art. 101 § 3 k.p.a. Formułując powyższy zarzut, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W ocenie Skarżącego zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania – a zatem też i na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powołując się w jej uzasadnieniu na argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Omawiane rozstrzygnięcie zapada zatem we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Powyższe postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia). W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy i prawidłowości prowadzenia dalszego postępowania przed organem I instancji z udziałem stron postępowania, którego kręg powinien ulec modyfikacji (w ocenie organu I instancji) z uwagi na zmianę treści wniosku inwestora. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczona jest wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Przechodząc zaś do meritum sprawy o tak zakreślonym przedmiocie kontroli wyjaśnić należy, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącego zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu wskazać należy, że aktualna treść art. 101 § 3 k.p.a. wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Obecnie jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r., art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (vide: uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). Dodanie ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło zatem budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. Po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należało nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, dostępny na stronie internetowej jw.). Skoro więc w treści art. 101 § 3 k.p.a. użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wolą zatem ustawodawcy, postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania, tak jak w niniejszej sprawie, są niezaskarżalne – nie przysługuje od nich zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, dostępne na stronie internetowej jw.). Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącego zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie Skarżący został pouczony przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o podjęciu zawieszenia postępowania, to jednakże należy przyznać rację Kolegium, że błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony Skarżącej na postanowienie Wójta Gminy Ł. o podjęciu zawieszonego postępowania nie było dopuszczalne - z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14 – dostępny na stronie jw.). Końcowo podkreślić należy, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.