II SA/Gd 833/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. N. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. UZASADNIENIE G. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 20 października 2020 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 10 lutego 2020 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na podstawie tytułu wykonawczego - nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z dnia 29 sierpnia 1949 r., sygn. [..], Prezydent Miasta orzekł o natychmiastowym czasowym zajęciu na rzecz Gminy m.in. nieruchomości należącej do J. T., położonej w G. przy ul. K. i ul. L. W latach 1952- 1954 na zajętym terenie została wybudowana Szkoła Podstawowa. Decyzją Ministra Oświaty z dnia 14 października 1966 r, sygn. [..], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, stwierdzono przejście z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. K. - narożnik dawnej ul. D., w skład której wchodziły działki nr [..] o pow. 10155 m nr [..] o pow. 493 m2 oraz nr [..] o pow. 13 m2, będącej własnością spadkobierców J. T. – M. W., J. C., J. T., H. W.i S. T. Następnie, na wniosek uprawnionych spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości, w tym skarżącej G. N., Prezydent prowadził postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczony grunt. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 296/15 i z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 300/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 381/18, organ pierwszej ponownie ustalił krąg stron postępowania, zweryfikował położenie przedmiotowej nieruchomości i ustalił aktualne działki wchodzące w skład przejętego obszaru w oparciu o informacje uzyskane z Referatu Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta. Po przeanalizowaniu pozyskanych dokumentów, tut. organ stwierdził, iż zakresem niniejszego postępowania objęte są: działka nr [..] o pow. 9891 m2, działka nr [..] o pow. 296 m2 działka nr [..] o pow. 143 m2 i działka nr [..] o pow. 331 m2, wszystkie położone w obrębie [..]. W toku postępowania został też sporządzony operat szacunkowy, w którym biegła wartość przedmiotowej nieruchomości, a także została przeprowadzana rozprawa administracyjna, podczas której rzeczoznawca podtrzymała swoją wycenę. Wobec tych okoliczności decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. Prezydent ustalił na rzecz A.A.-Z.Z. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., bez uwzględnienia wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami, poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną władania obiektem, za powierzchnię zgodną z normami powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego, tj. 1000 m2, w łącznej kwocie 2.740.280 zł, przedstawiając sposób jej podziału na poszczególne osoby, stosownie do przysługujących im udziałów. Decyzją z dnia 20 października 2020 r. Wojewoda, działając jako organ odwoławczy, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu drugiej instancji, sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy zawiera błąd metodologiczny, który powoduje, że wycena ta nie może stanowić dowodu i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. Jak zauważył Wojewodowa, w operacie przywołano regulację § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, do przedstawienia relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, na rynkach równoległych wskazując relacje pomiędzy cenami nieruchomości przeznaczonych pod usługi oświaty oraz zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Jednakże zdaniem organu przepis ten nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do zastosowania wykładni tego paragrafu w odniesieniu do badania relacji pomiędzy różnymi segmentami rynku nieruchomości (usług oświaty i mieszkalnictwa wielorodzinnego), jak dokonane tego w operacie. W przypadku bowiem braku nieruchomości porównawczych na rynku lokalnym, biegły może poszukiwać ich na rynku regionalnym. Uprawnienie to wynika wprost z § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości Rynek lokalny - co do zasady - należy rozumieć jako obszar gminy lub powiatu, a rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. Skoro rzeczoznawca majątkowy stwierdziła brak transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, to powinna, w ocenie Wojewody, poszukiwać takich nieruchomości na rynku regionalnym, a następnie krajowym, czyli rozszerzyć rynek, a nie brać do porównania nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu. Ponadto organ stwierdził też inne uchybienia w operacie, zaś waga stwierdzonych uchybień, w szczególności wątpliwości w zakresie podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości, a w konsekwencji do zastosowanej metodologii powodują, że dokument ten nie może być wykorzystany na potrzeby niniejszej sprawy. Natomiast ze względu na to, że operat szacunkowy jest w sprawie odszkodowania głównym dowodem wpływającym na treść decyzji niedopuszczalne jest jego sporządzenie na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji, wobec naruszenia przez Prezydenta zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. i braku możliwości przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego, zasadne stało się orzeczenie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie G. N. zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a., kwestionując stanowisko Wojewody co do istotnych wad operatu szacunkowego. Jak wskazała w uzasadnieniu, do szczegółowej merytorycznej oceny każdego operatu szacunkowego i jego przydatności jako dowodu w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej jako u.g.n., uprawniona jest wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a nie organ administracyjny orzekający w sprawie. Ponadto, stwierdzone przez Wojewodę uchybienia operatu nie zostały poddane weryfikacji poprzez wyjaśnienia złożone przez autorkę operatu, co dowodzi, iż organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 80 k.p.a. Wreszcie Wojewoda, z zarzutem rażącego zaniechania skorzystania z przepisu art. 136 § 1 k.p.a., nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, m.in. poprzez zażądanie od autorki operatu - a uprawnienie takie ma podstawę prawną w tym przepisie - złożenia wyjaśnień w kwestii "błędów, braków i niejasności" operatu szacunkowego dostrzeżonych przez organ odwoławczy. Wprawdzie więc organ przychylił się do żądania odwołania, lecz niezasadnie uchylając decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, co jest mniej korzystne dla strony, niż uchylenie takiej decyzji i wydanie merytorycznej decyzji co do istoty. Szczególnie w sytuacji, gdy organ wyeliminował z obrotu prawnego operat szacunkowy, na podstawie którego należy ustalić wysokość należnego odszkodowania. Pozbawienie mocy dowodowej operatu powoduje bowiem, że strona nie otrzyma nawet przyznanego decyzją organu pierwszej instancji odszkodowania, w niższej niż wynika to z obowiązujących obecnie przepisów wysokości. Zasadniczą tezą złożonego odwołania było bowiem nie kwestionowanie faktu przyznania odszkodowania jako takiego, lecz jedynie jego wysokości. Zatem odmowa przez Wojewodę przyznania stronie jakiegokolwiek odszkodowania, nawet w wysokości wskazanej w decyzji Prezydenta, jest działaniem na niekorzyść strony odwołującej się. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga będąca przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej pod względem legalności, została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Inaczej mówiąc, środek prawny w postaci sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w tym środku zaskarżenia. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem to normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę w decyzji z 20 października 2020 r. okoliczności uzasadniały zastosowania w stosunku do decyzji Prezydenta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Ministra Oświaty z 14 października 1966 r., nr [..], nieruchomość położoną w G., oznaczoną w dacie przejęcia jako parcele [..]-[..], o łącznej powierzchni 1,0661 ha, które to żądanie zostało zgłoszone przez spadkobierców byłej właścicielki. Zgodnie z decyzją wywłaszczeniową nieruchomość ta została zajęta pod budowę szkoły. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie i ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego, który zawiera wady wykluczające jego przydatność dowodową w sprawie. Jednocześnie uchybienia te są tego rodzaju, że nie jest możliwe skorzystanie przez organ odwoławczy z trybu art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ze stanowiskiem tym sąd wojewódzki się zgadza. Istotne jest, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za odjęte prawo własności podstawowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzany na zlecenie organu przez biegłego rzeczoznawcę. Jednak aby dokument taki mógł stanowić podstawę decyzji odszkodowawczej musi zostać sporządzony w sposób rzetelny i zgodnie z przepisami określonymi w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej jako u.g.n., i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny. Wprawdzie operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Ponadto dokument ten jest dowodem, który w postepowaniu administracyjnym podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rolą organów jest zatem zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku pojawienia się wątpliwości lub niejasności organ może żądać od biegłego stosownych wyjaśnień lub nawet zlecić wykonanie nowego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12; dostępne w CBOSA). Organ może więc, przykładowo, zakwestionować prawidłowość wyceny, jeżeli rzeczoznawca sporządzi operat z przekroczeniem zasad dotyczących ustalania właściwego rynku badania oraz przyjmie do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogów art. 4 pkt 16 u.g.n. Z takimi uchybieniami, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co prawidłowo stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Okoliczności te stanowiły zdaniem sądu przesłankę do zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca do wyceny przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy wybranej metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). Z tak utworzonego zbioru do porównań przyjmuje się co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych. Ceny nieruchomości porównywanych koryguje się do poprawki, których wartość określa się w wyniku porównania nieruchomości. Co istotne, analizę porównawczą dotyczącą wielkości poprawek prowadzi się wyłącznie na zbiorze cech rynkowych, jakie występują na danym rynku lokalnym. Przy wybranej metodzie istotne znaczenie ma właściwy wybór runku, gdyż rzutuje to na zbiór nieruchomości przyjętych do porównania oraz cech rynkowych, a w konsekwencji na wartość wycenianej nieruchomości, co ma bezpośrednie znaczenie dla ustalanej przez organ kwoty odszkodowania. Należy przy tym zauważyć, że w rozporządzeniu ustawodawca jako podstawowym posługuje się pojęciem "rynku lokalnego" i odnosi go do obszaru (lokalizacji), nie zaś do rodzajów nieruchomości i sposobów ich zagospodarowania. Te dane mają natomiast znaczenie dla doboru nieruchomości podobnych na wybranym rynku (obszarze). Rynkiem lokalnym jest rynek, na którym wyceniana nieruchomość się znajduje. Wskazuje na to treść art. 4 pkt 16 u.g.n., który wśród cech wpływających na wartość nieruchomości na pierwszym miejscu ustawodawca wymienił położenie. Przy czym przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny przewidują sytuacje, w której dopuszczalne jest poszerzenie tego rynku. Wyłom w omawianej zasadzie wprowadza § 26 tego rozporządzenia, dopuszczając pod pewnymi warunkami poszerzenie obszaru badań transakcji i czynszów porównywalnych na rynki: regionalny, krajowy, a nawet międzynarodowy. Mianowicie, rozporządzenie w sprawie wyceny pozwala na skorzystanie z tej możliwości tylko wyjątkowo, w odniesieniu do wycenianych nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomo. Ustalenie katalogu szczególnych cech i rodzajów nieruchomości, które upoważniają do takiego poszerzenia obszaru badań, rozporządzenie pozostawia kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, co wynika z faktu, że posiada on odpowiednią wiedzę specjalną, jednakże musi on przy tym wziąć pod uwagę: przedmiot, zakres, cel i sposób wycen, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Ponadto, zgodnie z § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Przepis ten został w niniejszej sprawie zastosowany przez biegłą jednakże, zdaniem organu, działanie to było błędne ze względu na nieprawidłowe określenie rynku, na którym poszukiwano transakcji i w ocenie sądu stanowisko to jest zasadne. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z przepisami planistycznymi przeznaczona jest pod usługi oświaty. W związku z tym analizie poddano teren miast, jednakże ze względu na zbyt małą ilość transakcji tego rodzaju nieruchomościami, biegła przeprowadziła analizę sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod oświatę oraz przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Następnie, stosując § 29 ust. 2, zbadano relacje miedzy cenami nieruchomości przeznaczonymi pod usługi oświaty oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Czynności w ramach § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny należy dokonywać na prawidłowo ustalonym rynku – lokalnym, regionalnym, krajowym lub międzynarodowym, które to pojęcie, jak wyjaśniono, odnosi się do położenia nieruchomości, a nie jej cechy jaką jest przeznaczenie czy zagospodarowanie. Zdaniem sądu żaden z przepisów rozporządzenia nie daje podstaw do zastąpienia reguł wynikających z § 26 porównywaniem nieruchomości należących do różnych segmentów rynku, np. rynku nieruchomościami usług oświatowych i mieszkalnictwa jednorodzinnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem biegła stwierdziła, że na lokalnym rynku brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu planistycznym pod usługi oświaty, to zgodnie z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny konieczne było poszerzanie rynku transakcji tego rodzaju nieruchomościami, nie zaś badanie na rynku lokalnym relacji między nieruchomościami oświatowymi i dowolnie wybranym przez rzeczoznawcę segmentem nieruchomości. Zdaniem sądu, trafnie ocenił Wojewoda, że działanie biegłej polegające nie na poszerzeniu rynku analiz, lecz porównywaniu nieruchomości o odmiennym przeznaczeniu na rynku lokalnym, stanowi błąd w przyjętej metodologii i stoi w sprzeczności z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny. Jak już bowiem wyjaśniono, na gruncie ww. aktu brak jest podstaw do tworzenia rynku lokalnego opartego na różnych segmentach nieruchomości i porównywania nieruchomości o różnym sposobie zabudowy. Działanie takie jest dowolne i przeczy regułom sporządzania wyceny, których realizacja należy do kompetencji organów administracji oceniających dowód z operatu szacunkowego. Nie może budzić wątpliwości, że dla podejścia porównawczego prawidłowe ustalenie rynku, na jakim poszukuje się nieruchomości podobnych, stanowi istotny element wyceny, który ma wpływ na wartość rynkową wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji na ustalane przez organ odszkodowanie. Wybór właściwego rynku, czy to lokalnego czy np. regionalnego, wpływa bowiem na to, jakiego rodzaju nieruchomościami podobnymi będziemy dysponować do porównania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy nie sposób zaakceptować porównania nieruchomości o przeznaczeniu użyteczności oświatowej - szkołę z przeznaczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego tym bardziej, że biegła w wycenie w żaden sposób nie uzasadniła takiego wyboru. O "podobieństwie" tego rodzaju nieruchomości nie może w szczególności świadczyć wyłącznie ich powierzchnia, bowiem nieruchomości o znacznej wielkości, ale o różnym profilu zabudowania, tj. wielorodzinna – zabudowa prywatna i użytkowa – publiczna, mogą mieć różną wartość rynkową, nawet jeśli ich powierzchnia jest taka sama. Należy też zgodzić się, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzone uchybienia nie mogły zostać usunięte przez biegłą w drodze wyjaśnień, czy uzupełniającego postępowania organu odwoławczego, gdyż oznaczałoby to de facto sporządzenie nowego operatu, w którym konieczne byłoby skorygowanie przyjętej metodologii na taką, która jest zgodna z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny, co miałoby znaczny wpływ na rezultat końcowy wyceny, lub też należałoby rozważyć zmianę metodologii ze względu na trudności ze znalezieniem nieruchomości podobnych do wycenianej. Natomiast w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, dostępny w CBOSA). Jak już bowiem wskazano, operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. W tych okolicznościach niniejszej sprawy podlega aprobacie skorzystanie przez organ odwoławczy z trybu art. 138 § 2 k.p.a., co jest uzasadnione wagą stwierdzonych błędów operatu szacunkowego, na którym oparto decyzję odszkodowawczą. Konieczność podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego potwierdzają ponadto także inne uchybienia, które zawiera przedmiotowy operat. Jak trafnie zauważył Wojewoda, w operacie nie zawarto informacji na temat stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stanu otocznia nieruchomości (bezpośredniego sąsiedztwa), które to informacje wpływają na ocenę cech nieruchomości i wynik wyceny. Również rację ma organ odwoławczy co do niespójności daty określenia wartości przedmiotu wyceny na dzień 5 listopada 2019 r i analizy nieruchomości do dnia 22 maja 2019 r. z informacją, że okres, w którym badano rynek obejmuje okres od marca 2016 r. do dnia wyceny. Na prawidłowość wyceny ma także wpływ braku aktualizacji cen transakcji nieruchomościami o nr [..]-[..] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w okresie od dnia 22 maja 2019 r. i 21 września 2018 r. do 5 listopada 2019 r., który oddziałuje na wartość współczynnika korelacji. Mając to wszystko na uwadze wątpliwości sądu nie budzi prawidłowość wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej, bowiem analiza zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że waga stwierdzonych w nich naruszeń ma wpływ na wynik sprawy, a ich wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż dotyczy głównego dowodu w sprawie. Ze względu na to, oraz z uwagi na wymogi zasady dwuinstancyjności, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który wyda decyzję na podstawie operatu wolnego od wad, a dokument ten będzie podlegał kontroli przez dwie instancje administracyjne. W przeciwnym wypadku, skorzystanie przez Wojewodę z art. 136 k.p.a. i usunięcie stwierdzonych wad na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się ze zmianą wyliczeń wpływających na wynik końcowy operatu bądź sporządzenie nowego operatu. Ponadto, uwzględniając charakter wad, związanych z problemem odnalezienia na lokalnym rynku nieruchomości podobnych do wycenianej o przeznaczeniu usług oświatowych – szkoły, konieczne może okazać się sporządzenie zupełnie nowego operatu, opartego na nowej metodologii, zaś takie działanie niewątpliwie nie może mieć miejsca wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego. Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie zdołały też podważyć zarzuty sprzeciwu. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu, że decyzja kasatoryjna jest rozstrzygnięciem na niekorzyść strony odwołującej się. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że zasada określona w art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Jak bowiem wskazano w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 (publ. ONSA 1998/3/79) organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 181/20; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 354/14, dostępne w CBOSA). Ponadto decyzja kasacyjna nie może zawiera merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3384/18, dostępny w CBOSA). Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił jako niezasadny.