I GSK 1518/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 812/18 oddalającego sprzeciw J. W. od decyzji Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 812/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił sprzeciw J. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy: Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2018 r., rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] czerwca 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszym rzędzie przywołał treść zastosowanych przepisów prawa. Następnie wskazał na wyniki kontroli na miejscu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi ponowna konieczność przeprowadzenia weryfikacji raportów z przeprowadzonych czynności kontrolnych w powyższym zakresie oraz ustalenia płatności w świetle poczynionych nowych ustaleń, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie wysokości płatności Producentowi za 2016 rok. Ponadto zdaniem organu wydana decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a mianowicie w przypadku realizowanego pakietu/wariantu 2.9 powołano się na niewłaściwe przepisy - na wymogi i sankcje określone w załączniku nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), natomiast właściwymi dla tego wariantu są przepisy, o których jest mowa w § 50 ust. 1 oraz ust. 3 (tego rozporządzenia czyli rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262, ze zm.). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie faktyczne decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono stronie z czego wynikała konkretna kwota zmniejszenia płatności. Strona złożyła do WSA sprzeciw od decyzji. WSA oddalając sprzeciw wskazał, że organ odwoławczy trafnie uznał o zaistnieniu przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Ponadto organ pierwszoinstancyjny zastosował nieobowiązujące przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i do wyjaśniania, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. W szczególności w sprawie wystąpiły nowe istotne okoliczności w przypadku deklarowanego pakietu 2.1 oraz pakietu 2.9 dotyczące drzewek owocowych, które spełniały wymogi wysokości i grubości materiału nasadzeniowego, a które to mogą mieć wpływ na ustalenie wysokości płatności beneficjentowi za 2016 r. W ocenie WSA organ odwoławczy słusznie wskazał organowi pierwszoinstancyjnemu wzięcie pod uwagę nowych dowodów w sprawie, w postaci raportu z czynności kontrolnych nr [...]. Rozpoznanie tych dowodów przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która określona została w art. 15 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut skarżącego o uwzględnieniu jego wniosków dowodowych. Wręcz przeciwnie organ pierwszoinstancyjny będzie ponownie rozpoznawał sprawę z uwzględnieniem przywołanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dowodów w sprawie, na które wskazał organ odwoławczy w decyzji drugoinstancyjnej. Wnoszący sprzeciw złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprzeciwu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167- dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie sprzeciwu, mimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie Decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, mimo ze w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji reformatoryjnej w związku z przeprowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego na żądanie strony, co miało wpływ na treść wyroku, bowiem Sąd l instancji oddalił sprzeciw, mimo że decyzja była obarczona naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez jego niezastosowanie, opierające się na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez sąd tej decyzji, mimo że organ ll instancji wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności były wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy; 3) art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak rozważenia przez Sąd, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej i oddaleniem sprzeciwu w oparciu o niekompletne przesłanki; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, pominięcie w rozważaniach przesłanek z art. 138 § 2b k.p.a. w kontekście zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i poprzestanie na wiernym powtórzeniu w uzasadnieniu argumentacji organu ll instancji bez dokładnej analizy, na czym zdaniem Sądu polegałyby naruszenia art. 15 k.p.a. w niniejszej sprawie w razie wydania decyzji reformatoryjnej, co świadczy o oparciu wyroku na niekompletnych przesłankach prawnych rozstrzygnięcia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sadu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z art. 182 § 3 wynika, że w takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej strona postawiła zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wykazania przez stronę, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to mogłoby zapaść orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego o innej treści niż zaskarżone. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich istota sprowadza się do stanowiska, że zamiast oddalić sprzeciw, WSA powinien był uchylić decyzję objętą sprzeciwem, ponieważ Dyrektor ARiMR w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie sprzeciwu. W ocenie NSA, Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące uzasadnienia decyzji oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie doszło do oddalenia skargi, lecz do oddalenia sprzeciwu. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie mógł znaleźć nawet odpowiedniego zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który określa rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakie mogą zapaść wskutek rozpoznania skargi. Ustawodawca w art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przewidział bowiem szczególną regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji. Oznacza to, że WSA nie mógł zastosować i nie zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony również w zakresie, w jakim wskazuje na naruszenie art. 64e p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Podkreślenia wymaga, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445). W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w którym określono, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W konsekwencji w piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 kpa, sąd oddala sprzeciw (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że wyjaśnia w sposób precyzyjny istotę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym nietrafności zarzutu braku naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.