II SA/Sz 589/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej oddala skargę. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] S. (PINB), postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.",po rozpatrzeniu wniosku M. D., dalej jako "skarżąca", z dnia [...] stycznia 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w S., zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę ww. oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że M. D. w skardze z dnia [...] stycznia 2020 r., na sposób prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, wykonanej nielegalnie na nieruchomości przy ul. [...] w S., wniosła o wznowienie przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2020 r. strona wskazała jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne były znane skarżącej jeszcze przed wydaniem decyzji przez tut. organ. Zgodnie z art. 10 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r., strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w dniu 18 kwietnia 2017 r. potwierdziła swój wgląd w akta. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca ponownie zapoznawała się z aktami przedmiotowej sprawy m.in. w dniach 14 sierpnia 2019 r., 4 września 2019 r. i 19 września 2019 r. Zdaniem organu I instancji, wobec powyższego, termin jednego miesiąca, o którym mowa art. 148 § 1 k.p.a. nie został zachowany. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie M. D. wniosła zażalenie, w którym podniosła, że stanowisko PINB nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pomija istotne dla sprawy okoliczności, zatem pozostaje niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W dniu 18 października 2019 r. (data pisma), w ramach postępowania dotyczącego nielegalnej przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w S., złożyła nowe istotne dowody, które do tego czasu pozostawały w sprawie nieznane. Dowody te nie zostały w żaden sposób uwzględnione, ani nawet odnotowane, co w szczególności dotyczy pisma ZWINB w S. z dnia 27 listopada 2019 r. O istnieniu wskazanych powyżej dowodów, to jest dokumentów znajdujących się w archiwum Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej UM S., nabyła wiedzę dopiero w dniu 16 października 2019 r., co zostało wskazane w aktach niniejszej sprawy i może być dodatkowo potwierdzone w WUiAB UM S.. Zdaniem strony, wynika stąd, że termin jednego miesiąca określony w art. 148 § 1 k.p.a. został z całą pewnością zachowany, ponieważ nowe dla sprawy okoliczności zostały organowi przedstawione w dwa dni po ich ujawnieniu, zatem praktycznie bezzwłocznie. Nadto, podpisane wyłącznie przez J. D. zgłoszenie w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jednoznacznie osadza go w roli jedynego inwestora nielegalnej instalacji. Całkowite pominięcie wskazanych w dniu 18 października 2020 r. nowych okoliczności, równoznaczne z wybiórczym traktowaniem dowodów, jest poważnym uchybieniem postępowania, na które jednak wpływu w żaden sposób nie miała. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), dalej jako "u.p.b.", po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję (postanowienie) w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, obliguje organ do zbadania czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. czy: - decyzja (postanowienie), której dotyczy skarga o wznowienie postępowania jest ostateczna, - wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, - podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.,1 - żądanie wznowienia postępowania zawiera określenie przyczyny wznowienia, wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. Łączne spełnienie ww. przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast wszystkie czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia, mają charakter wewnętrzny. Zatem czynności takie, po otrzymaniu przez organ podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania wznowionego, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. W przypadku zaś niespełnienia chociażby jednej z ww. przesłanek organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu II instancji, biorąc pod uwagę treść wniosków skarżącej, organ powiatowy zasadnie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, dotyczącego samowolnie wykonanej przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż podanie o wznowienie postępowania nie zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca we wniosku nie przedstawiła żadnych argumentów oraz dowodów, które potwierdzałyby, iż zachowany został termin przez nią termin jednego miesiąca od czasu, kiedy powzięła wiedzę o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W zasadzie oczywiste jest, iż termin ten nie mógł zostać przez skarżącą zachowany, gdyż w piśmie zawierającym żądanie wznowienia postępowania skarżąca powołuje się na - cyt.: "O istnienie wskazanych powyżej dowodów, to jest dokumentów znajdujących się w archiwum Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej UM S., wnioskodawczyni nabyła wiedzę dopiero w dniu 2019-10-16 (...)". Organ odwoławczy zaznaczył, że podanie skarżącej z dnia 30 grudnia 2019r., skierowane do PINB w S., w którym powołuje się na "art. 145", nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 3 stycznia 2020 r. Nadto organ II instancji wskazał, że niezależnie od powyższego, skarżąca nie wykazała, iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżąca odebrała kwestionowaną decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. - w dniu [...] maja 2017 r. - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru i nie składała odwołania do organu II instancji. Zatem nie kwestionowała faktu, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której podniosła, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z poważnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania, zatem jest wadliwe. W uzasadnieniu skargi skarżąca oświadczyła, że potwierdza i podtrzymuje wszelkie swoje stwierdzenia zawarte w zażaleniu, w szczególności podkreśla, iż organy prowadzące sprawę dopuściły się wybiórczego traktowania dowodów oraz ich dowolnej interpretacji, sprzecznej z wynikającymi z tych dowodów wnioskami dyktowanymi przez elementarne zasady logiki. Nadto potwierdza i podtrzymuje wszelkie swoje stwierdzenia i wyjaśnienia zawarte w piśmie skierowanym w dniu 26 lutego 2020 r. do Z. w S., będącym w istocie uzupełnieniem pisma z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz zawarte we wszystkich pismach kierowanych w tej sprawie do organów nadzoru budowlanego, począwszy od zawiadomienia z dnia 27 stycznia 2015r. o wykonaniu nielegalnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem skarżącej organy prowadzące sprawę nie dołożyły starań dla wyczerpującej analizy, interpretacji lub uzupełnienia materiału dowodowego, dodatkowo ten istniejący traktując w sposób wybiórczy i dowolny. Orzekając, naruszyły naczelną zasadę postępowania jaka została zapisana w art. 7 k.p.a. W efekcie wydano decyzję błędną, w taki sposób, że odpowiedzialność za działanie przypisana została osobie która czynu zabronionego nie popełniła. W uzupełnieniu skargi z dnia 10 sierpnia 2020 r. skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał zasadności wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części, w jakiej decyzja ta skierowana została do niej, na skutek fałszywych oświadczeń J. D.. Zaskarżonej decyzji w tym zakresie zarzuca, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zdaniem strony, istotnym w tej sprawie jest ustalenie, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a tego organ nie uczynił. Z art. 52 tej ustawy wynika, że decyzja taka może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przytoczyła liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżąca ponownie podkreśliła, że przydomową oczyszczalnię ścieków wybudował J. D. bez jej wiedzy i zgody. Nieruchomość pierwotnie była objęta wspólnością małżeńską (łączną), zaś ustanowiono rozdzielność majątkową małżonków z dniem [...] lipca 2013 r. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego S. [...] w S. z dnia [...] maja 2016 r., sygn. [...]. Od 2008 r. żyli bowiem w faktycznej separacji, a J. D. przywłaszczył sobie dom przy ul. [...] w S., zamieszkał w nim i uniemożliwił dostęp do tej nieruchomości, do chwili obecnej. Obecnie zaś nieruchomość jest przedmiotem postępowania o podział majątku wspólnego. Zdaniem skarżącej, organ nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego, aby ustalić istotne okoliczności, tj. kto faktycznie wybudował obiekt budowlany oraz jakie ma możliwości wykonania nakazu rozbiórki. Organowi w trakcie postępowania dostarczane były dokumenty wskazujące na powyższe, z nieznanych przyczyn zostały jednak zignorowane. Nadto skarżąca podała, że J. D. nie tylko nie wykonał przedmiotowej decyzji, lecz po kontroli organu (która odbyła się w dacie 13 sierpnia 2019 r. na nieruchomości B. w S..), dokonał zniszczenia ww. zbiornika. O fakcie zniszczenia zbiornika powiadomił Inspektorat pismem z dnia 2 września 2019 r., w którym to piśmie jednoznacznie przyznał, iż to on wybudował przedmiotową oczyszczalnię. Po przeprowadzeniu kontroli PINB wydał również jej upomnienie nr [...] (w aktach sprawy), zagrożone karą [...] zł. Z tego powodu zabiegała o zmianę decyzji kilkukrotnie, celem uwolnienia się od odpowiedzialności z tytułu nielegalnie wybudowanej oczyszczalni, bez rezultatu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje : Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB w S., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w S., co do której decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzeczono nakaz rozbiórki. Skarżąca, pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. domagała się, między innymi, wznowienia postępowania w tej sprawie wskazując na to, że w sprawie pojawiły się nowe istotne okoliczności, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a o których istnieniu ona sama nabyła wiedzę w dniu 16 października 2019 r. Z dokumentów tych, znajdujących się w archiwum Wydziału Architektury i Urbanistyki UM w S. wynika, że J. D. zadeklarował, iż będzie wykonawcą przydomowej oczyszczalni ścieków, co w ocenie skarżącej ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem przesądza o tym, iż jest on wyłącznie odpowiedzialny za budowę tej instalacji. W uzupełnieniu wniosku, w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r., skarżąca podała, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyjaśniła jednocześnie, że w jej ocenie termin do złożenia wniosku został zachowany, bowiem po uzyskaniu wiedzy o dokumentach znajdujących się w archiwum Wydziału Architektury i Urbanistyki UM w S. złożyła je w ramach toczącego się postępowania dotyczącego nielegalnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przy piśmie z dnia 18 października 2019 r. W ocenie skarżącej termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zatem zachowany. Wyjaśnienia zatem wymaga, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), natomiast zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym z takich szczególnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest wznowienie postępowania, które może nastąpić na wniosek w przypadku ziszczenia się warunków , o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Dalej wskazać należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania przebiega w kilku fazach. Pierwszą z nich stanowi wstępne badanie dotyczące kwestii formalnych, to znaczy, czy wnioskodawcy w postępowaniu o wznowienie przysługuje przymiot strony, a jeżeli tak, to czy dochował on terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywne rozstrzygnięcie tych zagadnień daje organowi asumpt do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Warunkiem przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest ustalenie, że wniosek pochodzi od osoby uprawnionej oraz, że został on złożony w terminie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z organem, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż wniosek skarżącej dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą organ ten nakazał skarżącej i J. D. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na nieruchomości przy ul. [...] w S.. Skarżąca wiedzę o nowych, istotnych w jej ocenie dowodach powzięła w dniu 16 października 2019 r., a następnie – przy piśmie z dnia 18 października 2019 r., stanowiącym odwołanie od decyzji PINB w S. z dnia [...] października 2019 r., odmawiającej zmiany decyzji o rozbiórce z [...] kwietnia 2017 r. poinformowała organ o ujawnionych nowych dowodach w sprawie, co wynika wprost z treści odwołania. Okoliczność ta nie przesądza jednak o tym, że skarżąca zachowała termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej art. 148 § 1 k.p.a. termin, o którym mowa w treści tego przepisu należy uznać za zachowany jeżeli pomiędzy datą powzięcia informacji o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania, a złożeniem wniosku o wznowienie upłynęło nie dłużej niż 1 miesiąc. Kryterium tego nie spełnia poinformowanie organu o okoliczności, które mogłaby stanowić przyczynę wznowienia postępowania w innym piśmie procesowym złożonym w toku innego postępowania administracyjnego. Jakkolwiek postępowanie to dotyczyło kwestii rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, jednak jego przedmiotem nie były kwestie odnoszące się do zasadności samej rozbiórki, bowiem organ badał jedynie, czy obowiązek został skierowany do właściwych adresatów. Błędnie zatem strona skarżąca utożsamia okoliczność powiadomienia organu o istnieniu nowych dokumentów, w toku tego postępowania, bezpośrednio po powzięciu informacji o nowych dowodach, z zachowaniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją o rozbiórce. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został zachowany, bowiem pomiędzy powzięciem informacji o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania w dniu 16 października 2019 r., a złożeniem wniosku o wznowienie postępowania z dnia 30 grudnia 2019 r., który został nadany w dniu 3 stycznia 2020 r., a do organu wpłynął w dniu 7 stycznia 2020 r. niewątpliwie upłynął okres dłuższy aniżeli miesiąc. Zasadnie zatem organ odmówił wznowienia postępowania przyjmując, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.