II OSK 1792/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 19/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2020 r. nr 541/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., II SA/Kr 19/21, oddalił skargę J. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 9 listopada 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej PINB) decyzją z dnia 8 marca 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.) nakazał J. K. rozbiórkę na własny koszt drogi wybudowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina T., o nawierzchni żwirowej, o parametrach: długość 75 m, szerokość 3,45 m. J. K. złożył odwołanie od ww. decyzji. Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 p.b., utrzymał decyzję PINB w mocy. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że organ I instancji po ustaleniu, iż budowa obiektu budowlanego w postaci drogi nie jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wdrożył postępowanie legalizacyjne umożliwiając doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Działanie organu Sąd ocenił jako prawidłowe. Działka nr [...] objęta jest postanowieniami uchwały nr XXIII/172/05 Rady Gminy Tymbark z 31 marca 2005 r. (Dz.Urz. Woj.Mał. Nr 322, poz. 2418 ze zm.) i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem ZP – tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym – parkowej. W § 27 ust. 4 pkt 1b) jako dopuszczalne użytkowanie przewidziano urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji związane z użytkowaniem podstawowym (tj. parki rekreacyjne (współczesne)). Ustalenie w zakresie zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest co do zasady na podstawie zaświadczenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 48 ust. 3 pkt 1), zatem jedynie ewidentny, rażący brak zgodności z tym planem może uzasadniać odstąpienie od dalszej procedury legalizacyjnej. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd właściwie postąpił organ wstrzymując postanowieniem z 18 września 2018 r. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązując skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów. Niewywiązanie się przez skarżącego z tego obowiązku obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki, o czym wprost stanowi art. 48 ust. 4 p.b. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei budowla w myśl definicji określonej w punkcie 3 art. 3 to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym między innymi obiekty liniowe. Objaśniając rozumienie pojęcia obiektu liniowego (pkt 3a) ustawodawca wskazał, że będzie to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym w szczególności droga wraz ze zjazdami (...). W myśl art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa drogi nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem jej realizacja w warunkach samowoli budowlanej musiała skutkować wdrożeniem trybu z art. 48 p.b. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestor zrealizował drogę. Powyższe ustalenie znajduje, zdaniem Sądu, oparcie w protokole oględzin przeprowadzonych 23 sierpnia 2018 r., w którym wskazano, że wykonane zostały roboty budowlane obejmujące wysypanie i utwardzenie kruszywem pasu o szerokości 3,5 m i długości 75 m oraz głębokości 0,15 m; roboty budowlane zostały poprzedzone zebraniem warstwy gruntu na głębokości ok. 0,10 m (k. 22 a.a.). Okoliczności te potwierdza dołączony materiał zdjęciowy. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 5 p.b. (w brzmieniu przepisu na datę wykonania robót budowalnych). Jak trafnie wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, powołany przepis dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (jest zasadniczo urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 pb.), a więc nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Od powyższego należy odróżnić utwardzenie gruntu w celu stworzenia samoistnego obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, jakim w niniejszej sprawie było stworzenie traktu komunikacyjnego. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wniosek, że roboty budowlane polegające na usunięciu wierzchniej warstwy gruntu, nawiezienie kruszywa, jego rozplantowanie i utwardzenie na długości 75 m i szerokości 3,45 m, stanowiło w istocie budowę drogi (łączącej drogę publiczną K. z drogą zlokalizowaną na działce nr [...] prowadzącą do zabudowań mieszkalno-gospodarczych). Zarzuty skarżącego odnośnie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jako niezasadne nie mogły, w ocenie Sądu, odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a to: • art 3 pkt 3a p.b. poprzez uznanie, że utwardzenie żwirem części działki nr [...] stanowi obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy utwardzenie tego terenu stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b. o charakterze służebnym przez połączenie ze szlakiem nr [...] prowadzącym do zabudowań mieszkalnych skarżącego znajdujących się na działce nr [...], będąc w istocie częścią dojazdu do zabudowań zlokalizowanych na tej nieruchomości. • art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zakres robót wykonanych na działce nr [...] dotyczy budowy drogi podczas gdy, zakres prac budowlanych obejmował jedynie utwardzenie powierzchni gruntu; • art. 48 ust 2 i 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia nakazującego rozbiórkę na własny koszt drogi wybudowanej na działce nr [...], podczas gdy wykonane utwardzenie nie stanowi budowy drogi wewnętrznej i w związku z powyższym nie powinno podlegać regulacji wskazanej w ww. przepisach; • art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania należy kwalifikować jako drogę wewnętrzną; II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi, tj. art. 134 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez organy: • art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy wskazane przez skarżącego w odwołaniu uchybienia uzasadniały konieczność jego uchylenia, • art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, polegającego w szczególności na przeoczeniu przez organ, że działka nr [...] oraz m. in. działka nr [...] zabudowana budynkami mieszkalnymi skarżącego stanowią całość gospodarczą połączoną szlakiem po działce nr [...] objętą jedną księgą wieczystą nr [...], a zatem jedną nieruchomość, natomiast utwardzenie gruntu wykonane na działce nr [...] ma charakter służebny względem zabudowań na działce siedliskowej, a ponadto stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej tej nieruchomości od strony centrum T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracyjne należycie wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i prawidłowo ustaliły, że inwestor samowolnie zrealizował obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych powstała na działce nr [...] droga, a więc obiekt liniowy, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a p.b., o długości 75 m i szerokości 3,45 m. Rezultatu przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać za utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w czasie realizacji tych robót, a także w chwili podejmowania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz decyzji organu I instancji. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (wyrok NSA z 4.03.2014r., II OSK 2398/12, LEX nr 1495279). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest nieuzasadnione (wyrok NSA z 19.12.2017r., II OSK 701/16, LEX nr 2434844). Z akt sprawy wynika, że pomiędzy samowolnie zrealizowanym obiektem budowlanym, usytuowanym na działce nr [...], a działką nr [...], na której są zabudowania skarżącego, znajduje się droga publiczna nr [...], przy czym działka nr [...] nie tylko nie sąsiaduje z działką [...], lecz znajduje się od niej w znacznej odległości. Rezultatem wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie jest więc utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, lecz zrealizowanie drogi o długości 75 m i szerokości 3,45 m, łączącej dwie drogi publiczne, rozdzielone działką nr [...]. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy nie naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy nie naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zarzuty naruszenia tych unormowań nie są więc zasadne. W rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Jak już wyżej podniesiono, samowolnie zrealizowany obiekt budowlany stanowi drogę łączącą dwie inne drogi. Nie jest to więc utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 3 pkt 3a p.b. w powiązaniu z art. 3 pkt 9 p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. – w brzmieniu obowiązującym w szczególności w czasie realizacji przedmiotowych robót. Nie naruszył też art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 8 ust. 1 u.d.p. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.