II GSK 167/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III SAB/Gd 64/21 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie organizacji ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/GD 64/21 oddalił skargę A. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie organizacji ruchu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 18 grudnia 2019 r. skierowanym do Wojewody Pomorskiego A. B. ("skarżący" "strona") wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem ustawienia znaków B-18 (zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton) w powiecie [...] na drogach gminnych nr [...]1 i nr [...]2 oraz na drodze wojewódzkiej nr [...]3, wskazując na art. 61 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a." ) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) W piśmie z 15 stycznia 2020 r. skarżący zażądał bezzwłocznego usunięcia ustawionych znaków. W dniu 23 grudnia 2019 r. Wojewoda Pomorski, wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o przedstawienie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu dróg gminnych nr [...]1 i nr [...]2 oraz do Marszałka Województwa Pomorskiego o przedstawienie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...]3. Marszałek Województwa Pomorskiego pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. poinformował Wojewodę Pomorskiego, że wskazane oznakowanie nie dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...]3, a drogi powiatowej. Prośbę wobec Starosty Powiatu [...] ponowiono w dniu 13 stycznia 2020 r. a następnie Wojewoda Pomorski zawiadomił Starostę Powiatu [...] o zaplanowanej na dzień 29 stycznia 2020 r. kontroli. W tym dniu zespół kontrolny Wojewody Pomorskiego rozpoczął czynności kontrolne w Starostwie Powiatowym w [...]. W dniu 10 lutego 2020 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych B-18. Postanowieniem z 9 marca 2020 r. Wojewoda Pomorski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 18 grudnia 2019 r. Po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 21/20 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego A. B. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych, stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Sąd stwierdził, że przedmiotem jego oceny było, czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku skarżącego – wszczynając postępowanie bądź odmawiając jego wszczęcia. Ustalił, że nawet dłuższy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 20 lutego 2020 r., a więc przed wydaniem postanowienia przez Wojewodę Pomorskiego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia, A. B., postanowieniem z 23 kwietnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego z 9 marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028/20 uchylił ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 kwietnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego z 9 marca 2020 r. Zdaniem Sądu zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy. Takie właśnie działania podjęte zostały w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda bowiem pismami z dnia 23 grudnia 2019 r., zażądał od Marszałka Województwa Pomorskiego i od Starosty [...] zatwierdzonych projektów organizacji ruchu, a następnie pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. zażądał od Starosty [...] informacji uzasadniających wprowadzenie zmiany organizacji ruchu. Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. zawiadomił o kontroli doraźnej w Starostwie [...]. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na niezasadne uznanie przez organ, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący bowiem wyraźnie wskazywał na bezpodstawne i nielegalne ustawienie znaków zakazu, mimo braku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Żądając wszczęcia postępowania domagał się zatem, jak skonkretyzowano w skardze, podjęcia takich czynności, które zaowocują wykonaniem projektu organizacji ruchu (czynność materialno- techniczna - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jego zatwierdzeniem (czynność, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a następnie ustawieniem znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem. Organ I instancji powinien zatem formalnie wszcząć stosowne postępowanie w sprawie wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, umożliwiając skarżącemu - z uwagi na jego interes prawny -udział w tym postępowaniu oraz w konsekwencji wniesienie stosownych środków zaskarżenia, a następnie dopiero ustawić znaki drogowe zgodnie z zatwierdzonym projektem. W dniu 22 czerwca 2021 r. A. B., po uprzednim wniesieniu ponaglenia z dnia 4 czerwca 2021 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1028/20. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ 10 miesięcy od wydania prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. B. podniósł, że w obrocie prawnym, pomimo upływu 10 miesięcy, pozostało nierozpoznane jego żądanie wszczęcia postępowania z dnia 18 grudnia 2019 r., a Wojewoda Pomorski powinien bez zbędnej zwłoki dostosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. wraz ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 2 listopada 2020 r. natomiast sprawa została zakończona wydaniem nowej organizacji ruchu wprowadzonej już w dniu 30 kwietnia 2020 r., która uwzględnia w całości żądania skarżącego. Jeżeli wprowadzone zmiany nie odpowiadają skarżącemu, ma prawo zaskarżenia obowiązującej organizacji ruchu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec treści wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. organ wyjaśnił, że nie jest on właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania projektu organizacji ruchu. W sprawie objętej skargą właściwym organem zarządzającym ruchem jest Starosta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego wskazał, że na drogach prowadzących z będącego własnością skarżącego węzła [...] do miejsca prowadzenia robót związanych z budową [...] ustawiono znaki B - 18, czyli znaki zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton, uniemożliwiając skarżącemu wykonywanie działalności gospodarczej. Rozpoznawana skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego wniesiona została dnia 21 czerwca 2021 r., po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028/20, uchylającego postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie organu czyli Wojewody Pomorskiego z dnia 9 marca 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że we wniesionej do WSA w Warszawie skardze skarżący sprecyzował, że przedmiotem postępowania nie jest techniczna czynność związana z ustawieniem znaków, lecz organizacja ruchu na wskazanych przez niego drogach, a więc projekt organizacji ruchu, a właściwie jego brak. Domagał się podjęcia czynności, które zaowocują wykonaniem projektu organizacji ruchu, jego zatwierdzeniem, a następnie ustawieniem znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem, co pozwoli na ich kontrolę za pomocą stosownych środków zaskarżenia, a następnie na kontrolę sądową. Dalej, WSA w Warszawie wskazał, że mimo pism Wojewody skierowanych do Starosty [...] nie została Wojewodzie przesłana stosowna dokumentacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, co skutkowało kontrolą doraźną, a to stwarza podejrzenie, że zmiany oznakowania zostały wprowadzone bezprawnie bez zachowania powyższej procedury. W konkluzji WSA w Warszawie wskazywał na powinność formalnego wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji, czyli – według oceny WSA w Gdańsku – przez Wojewodę Pomorskiego, w sprawie wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, a w konsekwencji umożliwienie skarżącemu wniesienie stosownych środków zaskarżenia, a następnie ustawienie znaków drogowych zgodnie z zatwierdzonym projektem. Odnosząc się do przytoczonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028 /20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził, że trudno, zgodnie z zasadami logiki uznać, by intencją WSA w Warszawie było doprowadzenie do wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, który przewidywałby ustawienie znaków B -18 w miejscach, w których znaki takie były posadowione w czasie wnoszenia przez skarżącego skargi do WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 21/20 – tylko w tym celu, by skarżący mógł taką organizację ruchu zakwestionować przed sądem. Skarżący wszak – jak sam wskazywał, nie mógł bez złamania przepisów ruchu drogowego, czyli niestosowania się do przedmiotowych znaków zakazu, przewozić betonu na budowę [...]. Usunięcie nieprawidłowości pozwoliłoby skarżącemu na normalne prowadzenie działalności gospodarczej, czyli w jego interesie leżało jak najszybsze doprowadzenie do takiej organizacji ruchu na drogach prowadzących od jego zakładu do terenu budowy, która nie zakłócałaby prowadzonej przez niego działalności. Sąd pierwszej instancji zauważył też, że Wojewoda Pomorski, określony w ww. wyroku jako organ pierwszej instancji, nie może wszcząć postępowania w sprawie dotyczącej wykonania projektu organizacji ruchu, jego zatwierdzenia, a następnie ustawienia znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem ruchu, bowiem organem właściwym był Starosta [...]. Natomiast Wojewoda - a więc także Wojewoda Pomorski – zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest organem zarządzającym ruchem, lecz sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: 1) wojewódzkich; 2) powiatowych; 3) gminnych; 4) publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie; 5) wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Wojewoda Pomorski, jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mógłby, w trybie art. 10 ust.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazać Staroście [...] zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Ani ustawa Prawo o ruchu drogowym, ani rozporządzenie wykonawcze nie przewidują innego sposobu rozstrzygnięcia przez organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach kwestii prawidłowości organizacji ruchu. Organ ten ponadto może prowadzić jedynie czynności kontrolne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na skutek czynności kontrolnych Wojewody Pomorskiego doszło do usunięcia wadliwie umieszczonych znaków zakazu, mimo że nie doszło do nakazania przez ten organ Staroście [...] zmiany organizacji ruchu. Sąd ustalił bowiem, że po otrzymaniu w dniu 2 listopada 2020 r. akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1028/20, Wojewoda Pomorski w dniu 24 listopada 2020 r. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o przesłanie obowiązujących projektów organizacji ruchu na drogach objętych kontrolą przeprowadzoną w dniach 29 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2020 r. Z przesłanych przez Starostę [...] przy piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. dokumentów wynika, że jeszcze w dniu 7 kwietnia 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu, zgodnie z przedstawionym projektem, dotyczącym m.in. przedmiotowych dróg nr [...]1 oraz nr [...]1, w którym przewidziano usunięcie znaków B-18. Projekt stałej organizacji ruchu związanej m.in. z usunięciem wprowadzonych ograniczeń tonażowych został pozytywnie zaopiniowany przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Wskazany projekt organizacji ruchu został wprowadzony w dniu 30 kwietnia 2020 r. Dokumentami tymi nie dysponował WSA w Warszawie w dniu 2 lipca 2020 r. Według Sądu pierwszej instancji skoro jeszcze w kwietniu 2020 r. doszło do wprowadzenia stałej organizacji ruchu, która już nie przewidywała kwestionowanych przez skarżącego znaków zakazu B-18, to tym samym Wojewoda Pomorski nie miał podstaw do podejmowania działań zmierzających do zmiany organizacji ruchu na wskazanych drogach. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji uznając, że Wojewoda Pomorski nie pozostaje w bezczynności oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). A. B. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., to jest naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1028/20 z dnia 2 lipca 2020 r., co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 2. - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego, to jest naruszenie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ - Wojewoda Pomorski nie załatwił żądania skarżącego do tej pory; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., to jest naruszenie przepisów postępowania polegające na oddalaniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 pkt i pkt 3 p.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.). - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jako przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (organ nie wszczął postępowania - ewidentna bezczynność); 3. art. 174 pkt p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a.") to jest naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wojewoda Pomorski nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione zostały przez autora skargi kasacyjnej jako skonstruowane w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednak analiza tych zarzutów wskazuje, że w rzeczywistości wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej mieszczą się w podstawie skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. Tak bowiem należy zakwalifikować także zarzuty naruszenia przepisów art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które skarżący zakwalifikował jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w ramach wszystkich podstaw skargi kasacyjnej zamieszcza także przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli przepisy opisujące podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym konieczne jest wyjaśnienie, że ze względu na wskazany wyżej charakter art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie mógł tych przepisów naruszyć, co sprawia, że w zakresie tak sformułowanych zarzutów skarga kasacyjna jest bezzasadna. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej) sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten dotyczy wyłącznie tzw. przepisu wynikowego i został przedstawiony bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną lub innymi przepisami postępowania przed sądem administracyjnym Przepis art. 151 p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w ten sposób, że "w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Niezastosowanie przez sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na bezczynność organu jest konsekwencją niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji istnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powiązano z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w art. 151 p.p.s.a. Tym samym, tak sformułowany zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie może stanowić samoistnej skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. powyższych przepisu. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis ten określający kognicję sądu administracyjnego także nie może być naruszony przez orzeczenie inne niż postulowane przez skarżącego, w sytuacji kiedy niewątpliwie Sąd pierwszej instancji orzekał w ramach swojej kompetencji. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 tiret pierwsze i trzecie petitum skargi kasacyjnej). Sprawa administracyjna, która powinna być rozstrzygnięta przez organy administracji publicznej dotyczyła sporządzenia i wprowadzenia projektu organizacji ruchu na drogach wskazanych w piśmie skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewody Pomorskiego. Ustalone zostało, że zarządcą tych dróg był Starosta [...], co jest okoliczności istotną dla stwierdzenia, że właśnie ten organ był wyłącznie właściwy do dokonania tych czynności. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Pomorski nie mógł wszcząć postępowania w sprawie dotyczącej wykonania projektu organizacji ruchu, jego zatwierdzenia, a następnie ustawienia znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem ruchu. Opracowanie lub zlecenie opracowania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenie organizacji ruchu, przekazanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem – zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784; dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"). Organy zarządzające ruchem określone zostały w art. 10 ust. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym i są nimi, z zastrzeżeniem ust. 6: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który zarządza ruchem na drogach krajowych (ust.3), marszałek województwa zarządzający ruchem na drogach wojewódzkich (ust.4), starosta zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych (ust.5). Według art. 10 ust. 6 ustawy prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (ust. 7). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może powierzyć zadania w zakresie zarządzania ruchem na drogach krajowych marszałkowi województwa (ust.8). Natomiast wojewoda - a więc także Wojewoda Pomorski - zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest organem zarządzającym ruchem, lecz sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem miedzy innymi na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Wojewoda Pomorski, jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mógłby, w trybie art. 10 ust.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazać Staroście [...] zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Jednak w okresie istotnym w niniejszej sprawie, a więc po otrzymaniu akt administracyjnych oraz odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1028/20, co nastąpiło w dniu 2 listopada 2020 r. podejmowanie jakiejkolwiek z tych czynności było bezprzedmiotowe. Nie zostało zakwestionowane ustalenie Sądu pierwszej instancji, że na skutek czynności kontrolnych Wojewody Pomorskiego doszło do usunięcia wadliwie umieszczonych znaków zakazu, mimo że nie doszło do nakazania przez ten organ Staroście [...] zmiany organizacji ruchu. Nastąpiło to już z końcem kwietnia 2020 r. bowiem z przedstawionych przez Starostę [...] dokumentów wynika, że w dniu 7 kwietnia 2020 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu, zgodnie z przedstawionym projektem, w którym przewidziano usunięcie kwestionowanych przez skarżącego znaków B-18. W związku z tym prawidłowe jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda Pomorski nie miał już podstawy do podejmowania działań zmierzających do zmiany organizacji ruchu na wskazanych drogach, skoro ustalił, że zmiany zostały wprowadzone i że w tak ustalonym stanie sprawy nie można zarzucić Wojewodzie Pomorskiemu bezczynności. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednak w przypadku, gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia ze sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Z uwzględnieniem tej okoliczności należy ocenić zaskarżony wyrok, który jest wyrazem oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności postępowania i braku bezczynności Wojewody Pomorskiego po otrzymaniu przez niego odpisu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1028/20. Wyrokiem tym uchylone zostało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie organizacji ruchu, ze wskazaniem, że organ pierwszej instancji powinien takie postępowanie wszcząć. W sytuacji kiedy Wojewoda Pomorski ustalił, że takie postępowanie już zostało wszczęte przez właściwy rzeczowo organ pierwszej instancji (Starostę [...]), zakończone przez ten organ zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu i wprowadzeniem tego projektu, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezprzedmiotowe było podejmowanie przez Wojewodę Pomorskiego dalszych czynności, tym bardziej, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania przez organ rzeczowo właściwy było wynikiem kontroli przeprowadzonej wcześniej przez Wojewodę Pomorskiego w ramach jego kompetencji w sprawach nadzoru nad organizacją ruchu. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.