VII SA/Wa 2563/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że Spółka 19 marca 2021 r. zgłosiła zamiar wykonania instalacji banneru reklamowego w postaci wymiennych, podświetlanych winyli z nadrukiem reklamowym na elewacji wschodniej budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W.. Przyjmując, że analiza złożonych dokumentów wykazała braki uniemożliwiające prawidłową ocenę skuteczności zgłoszenia postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożył na inwestora obowiązek jego uzupełnienia w terminie 30 dni poprzez potwierdzenie, iż baner reklamowy o specyfikacji technicznej wskazanej w załączniku do zgłoszenia nie będzie miał negatywnego wpływu na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, wykazanie zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., w zakresie braku wpływu na wymagany przepisami obowiązek zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku Instytutu [...] przy ul. [...] w W., jak też przedłożenia opinii zarządcy drogi (Zarządu Dróg Miejskich w [...]) dotyczącej braku uciążliwości banera reklamowego dla uczestników ruchu drogowego, a następnie wobec nieuzupełnienia ww. braków decyzją z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. wniósł sprzeciw do ocenianego zgłoszenia. Pismem z 27 maja 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 30 ust. 5c w zw. z 30 ust. 2 i 2a p.b. poprzez niezasadne wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót w sytuacji, w której zgłoszona inwestycja nie zawierała braków; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. Dodatkowo, działając na podstawie art. 142 k.p.a., Spółka zaskarżyła w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., zarzucając mu naruszenie art. 30 ust. 2a p.b. poprzez niezasadne wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu z uwagi na brak podstawy prawnej, a także poprzez niewskazanie w treści postanowienia podstawy prawnej do żądania przedłożenia konkretnych dokumentów przez inwestora. We wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2021 r. Wojewoda [...] przyjął, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] wskazana w oświadczeniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, objęta przedmiotową inwestycją jest zlokalizowana u zbiegu dwóch ulic powiatowych: ul. [...] i ul. [...]. Wnioskowany baner reklamowy o szerokości 15,5 m i wysokości 12 m zamontowany będzie na budynku położonym przy rondzie A. Ż.. Treść reklamowa załączona na ww. urządzeniu reklamowym adresowana będzie m.in. do kierujących pojazdami poruszającymi się ulicami [...] i [...] i zdaniem organu, jego montaż może stwarzać okoliczności sprzyjające szczególnie wysokiemu ryzyku niebezpiecznych zachowań uczestników ruchu spowodowanych m.in. rozproszeniem ich uwagi i koncentracji. Organ zwrócił uwagę na to, że zgodnie z załączonym przekrojem elewacji wschodniej budynku Instytutu [...] planowany baner reklamowy przesłania prawie połowę elewacji wschodniej tego budynku, na której znajdują się okna. Wobec tego wezwaniem z 22 lipca 2021 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestora w terminie 30 dni od otrzymania wezwania do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie decyzji właściwego zarządcy drogi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p., zezwalającej na lokalizowanie reklamy w pasie drogowym, dotyczącej braku uciążliwości uczestników ruchu drogowego w związku z realizacją ww. zamierzenia, a także wykazanie zgodności planowanej inwestycji z § 57 r.w.t. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie przedłożył wskazanych w wezwaniu dokumentów oraz nie wykazał zgodności planowanej inwestycji z ww. przepisem, załączając wyłącznie do pisma z dnia 9 września 2021 r. dokument przezierności winylu, który określa jedynie, iż przepuszczalność światła wynosi 48%. Odnosząc się do zawartego w treści odwołania zaskarżenia postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., Wojewoda [...] wyjaśnił, że na wskazane postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2021 r. złożyła Spółka, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też ewentualne uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych; b) art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej do zastosowania tej regulacji w procedurze postępowania w przedmiocie zgłoszenia budowlanego; c) art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania w zakresie zaskarżenia wydanego w toku postępowania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia; d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął postawione wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Za niesporną w sprawie traktować należy okoliczność łączącą się z ustaleniem, po pierwsze, że skarżący jako inwestor 19 marca 2021 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji banneru reklamowego w postaci wymiennych, podświetlanych winyli z nadrukiem reklamowym, po drugie, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2021 r. nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia, po trzecie, że ww. postanowienie zostało Spółce doręczone 7 kwietnia 2021 r. i w piśmie z 20 kwietnia 2021 r. odpowiadającym na nie Spółka wskazała na wadliwość tego aktu wiązaną z jego bezzasadnością, po czwarte wreszcie, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu z 10 maja 2021 r. oparta została na podstawie wniesienia sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 5c p.b. W świetle podjętych w sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej czynności i zamieszczonej w p.b. regulacji prawnej kształtującej tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., nie powinno budzić wątpliwości, zdaniem Sądu, że kluczowe znaczenie w sprawie przypisać należało zagadnieniu dotyczącemu zachowania przez organ 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Z art. 30 ust. 5 p.b. wyraźnie wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej musi w sposób bezwzględny kierować się oceną wskazującą, kiedy doszło do rozpoczęcia i zakończenia biegu materialnoprawnego terminu 21 dni, ponieważ po jego upływie traci on bezpowrotnie kompetencję do wydania merytorycznej decyzji w sprawie sprzeciwu. Uwzględniając treść art. 30 ust. 5c-5d p.b., nie budzi wątpliwości wniosek, że braki dotykające zgłoszenie prowadzą do obowiązku jego uzupełnienia przez zgłaszającego, co przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu. Termin ten biegnie na nowo dopiero od dnia, w którym doszło do uzupełnienia zgłoszenia albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, niemniej jednak skutek ten jest uzależniony od stwierdzenia, że dokonane przez inwestora zgłoszenie było obarczone brakami podlegającymi uzupełnieniu w procedurze określonej w art. 30 ust. 5c p.b. Z treści art. 30 ust. 2 p.b. wynika, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym postanowienie wzywające do uzupełnienia braków, których obiektywnie nie można przypisać zgłoszeniu, nie może być traktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwanie biegu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. W takiej sytuacji 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., pomimo wydania postanowienia, biegnie nadal, co wpływa na ocenę jego zachowania przez organ w przypadku wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 730/10). W wyroku z 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2612/16 Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia zażądał organ, są wymagane przepisami p.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają one zastosowanie w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] nie podważył wskazanych wyżej wniosków interpretacyjnych, które należy sformułować na gruncie art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 5c i 5d p.b., niemniej nie nadał im właściwego znaczenia w kontrolowanej sprawie, jeżeli uwzględni się, że orzekł o odstąpieniu od kontroli prawidłowości postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., odnosząc swoją ocenę zgodności z prawem objętej odwołaniem decyzji z [...] maja 2021 r. w sposób bezpośredni do sposobu zareagowania przez odwołującego do skierowanego do niego w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwania z 22 lipca 2021 r. Tymczasem skarżący, powołując się na art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c p.b. i fakt dostrzeżenia przez Prezydenta [...] braków w zgłoszeniu, które takiej wady miało nie posiadać, uczynił z powyższej kwestii kluczowy zarzut kierowany względem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] maja 2021 r. Determinowało to uznanie, że jej sporność nakazywała Wojewodzie [...] przedstawić swoje stanowisko w zakresie, w jakim Spółka zakwestionowała zgodność z prawem wezwania ją w rozpatrywanej sprawie do uzupełnienia trzech braków zgłoszenia szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia i w tym fakcie upatrywała upływu 21-dniowego terminu, w którym organ mógł skutecznie wnieść sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, który powyższą wadliwość działania Wojewody [...] łączy nie tylko z naruszeniem powołanych w skardze przepisów procesowych formułujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ale również odnosi ją do naruszenia przez organ odwoławczy art. 142 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że na postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który je wydał, jest nim związany i w świetle jego treści oraz skutków prawnych, które z niego wynikają, powinien rozstrzygnąć o zasadności przyjęcia zgłoszenia lub wniesienia względem niego sprzeciwu. Nie prowadzi to jednak do uznania, że postanowienie to jest w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej, jak przyjął Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest dostępna bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), co uwzględniając prawne formy działania organu w przedmiocie zgłoszenia, wskazuje, że inwestor może podnieść zarzuty w stosunku do błędnego, w jego ocenie, postanowienia stwierdzającego braki zgłoszenia, w odwołaniu od wniesionego sprzeciwu, który ma formę decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 5 i 5c p.b.). Spółka, zastosowując się do dyspozycji art. 142 k.p.a. i expressis verbis powołując powyższy przepis, w kontrolowanej sprawie w odwołaniu wyraźnie zaskarżyła postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., wnosząc o jego "uchylenie", co nakazywało Wojewodzie [...] szczegółowo odnieść się do wskazanego przedmiotu zaskarżenia i podważanego stanu jego zgodności z art. 30 ust. 2 p.b. Ustawodawca przerwanie biegu terminu łączy ściśle z "koniecznością uzupełnienia zgłoszenia", co powoduje, że brak przesądzenia przez Wojewodę [...] zaistnienia w sprawie okoliczności faktycznej mogącej być objętą tą kategorią prawną czyni sprawę niewyjaśnioną co do kluczowych jej elementów, a utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw w tych warunkach może być traktowane jako uchybiające art. 30 ust. 5, 5c i 5d p.b. Zauważenia wymaga, że skierowane do skarżącego wezwanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. nie odpowiadało ściśle treści zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji. Organ nie wyjaśnił powodów dokonania zmiany zakresu obowiązku nałożonego na wzywanego, jak też nie odniósł się do znaczenia, jakie dla sytuacji procesowej zgłaszającego, miał fakt pominięcia w postanowieniu określenia podstawy prawnej nakazującej kwalifikować braki obarczające zgłoszenie z 19 marca 2021 r. jako braki odpowiadające treści art. 30 ust. 2 p.b. Nierozważenie prawidłowości stanowiska organu I instancji zamieszczonego w postanowieniu wzywającym spółkę do uzupełnienia zgłoszenia ma w tych warunkach wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązany był uwzględnić, że w aktach sprawy brak jest materiałów potwierdzających, iż okna budynku mające zostać przesłonięte bannerem reklamowym znajdują się w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, a wskazana przezierność materiału, który miał zostać zgodnie z informacją podaną przez zgłaszającego zastosowany, pozostaje niewystarczająca do wypełnienia obowiązku zapewnienia dopływu światła dziennego w sytuacji, gdy jak przyjmuje § 57 ust. 1 r.w.t. powinien być on dostosowany m.in. do przeznaczenia pomieszczenia. Nie może równocześnie budzić wątpliwości, że powołany przez organ odwoławczy w wezwaniu przepis (art. 39 ust. 1 pkt 3 u.d.p.) nie mógł stanowić podstawy nałożonego na odwołującego obowiązku, jako że dotyczy wprowadzonego przez ustawodawcę zakazu poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego. Norma art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy określania przez zarządcę drogi warunków umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, niemniej w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej w wymagany sposób, że budynek przy ul. [...] w W. znajduje się w pasie drogowym, jak i wyjaśnienia dlaczego roboty zaplanowane przez zgłaszającego polegające na montażu wymiennych winyli z tkaniny na ścianie budynku powinny być kwalifikowane jako zajęcie pasa drogowego w znaczeniu wynikającym z art. 39 ust. 3 u.d.p. W konsekwencji podane przez organ przyczyny utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] nie mogły zostać uznane za uzasadniające oparcie się w wystarczającym stopniu przy załatwieniu sprawy polegającej na wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prowadząc postępowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że niezależnie od spornego charakteru postępowania zgłoszeniowego wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji sprzeciwu w drodze decyzji prowadzi do zainicjowania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W związku z tym na organie odwoławczym ciąży zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i wymóg podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, a przede wszystkim nieodniesienie się do argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania, w szczególności w złożonym przez nią odwołaniu, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie po uzupełnieniu w niezbędnym zakresie ustaleń faktycznych dotyczących art. 30 ust. 5c i 5d w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. dać wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.