II SA 390/94

TEZY Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ reguluje podstawy zezwolenia cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza oraz - odrębnie - podstawy zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Pascala E. na decyzję Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 stycznia 1994 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza poza publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na rzecz skarżącego trzy miliony złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Minister Zdrowia i Opieki Społecznej decyzją z dnia 7 stycznia 1994 r. nr KDU-I-804/93 zezwolił Pascalowi E. na wykonywanie zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, w okresie do dnia 31 grudnia 1996 r. Decyzję tę Pascal E. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż ubiega się o zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza bez ograniczenia do publicznych zakładów opieki zdrowotnej, gdyż zamierza wykonywać zawód również w sektorze prywatnym. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458/ w brzmieniu ustalonym w art. 62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158/, Minister wyraził pogląd, iż cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza jedynie w ramach zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Oznacza to, że lekarz-cudzoziemiec w żadnym razie nie może wykonywać w Polsce zawodu lekarza w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej ani też w ramach prywatnej praktyki lekarskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadnicze zagadnienie prawne w sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 3 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie lekarza /Dz.U. nr 50 poz. 458 ze zm./ po jego znowelizowaniu przepisem art. 62 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich /Dz.U. nr 30 poz. 158 ze zm./. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zawodzie lekarza, Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić na wykonywanie tego zawodu oraz zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na zasadach określonych w zezwoleniu. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do wnioskowania, jak to przedstawiono w odpowiedzi na skargę, że zezwolenie cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza łączy się nierozerwalnie z zezwoleniem na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, co oznacza, że przepis ten miałby wykluczać zezwolenie cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza poza publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że gdyby taka miała być treść tego przepisu, to z całą pewnością ustawodawca posłużyłby się innym sformułowaniem. Użyte sformułowanie wyraźnie rozróżnia zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza od zezwolenia na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wskazuje na to nie tylko rozdzielenie sformułowań dotyczących tych dwóch różnych zezwoleń wyrazem "oraz", ale także przepis ust. 2 art. 3 ustawy o zawodzie lekarza, w którym jest mowa wyłącznie o jednym z tych zezwoleń, a mianowicie o zezwoleniu na wykonywanie zawodu lekarza. Ponadto kwestia ta nie może być rozpatrywana w oderwaniu od sformułowań użytych w art. 50 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ oraz w poprzednio obowiązującym przepisie art. 33 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446/. Z brzmienia tych przepisów wynika, że czym innym jest zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca w Polsce, a czym innym jest zezwolenie /zgoda/ właściwego organu na wykonywanie zawodu. Trzeba wreszcie mieć na względzie, iż zezwolenia te dotyczą dwóch zasadniczo innych spraw. Zezwolenie na wykonywanie zawodu to przede wszystkim sprawa dotycząca posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, gdy tymczasem zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca pozostaje w związku z oceną sytuacji na rynku pracy i potrzeb zakładów pracy. Istotnym argumentem jest również porównanie obowiązującego art. 3 ustawy o zawodzie lekarza z brzmieniem tego przepisu przed jego nowelizacją. Otóż przepis ten poprzednio stanowił, iż obywatelowi państwa obcego, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie obowiązujących tam przepisów, Minister Zdrowia może zezwolić na wykonywanie tego zawodu w Polsce na warunkach określonych w zezwoleniu. Tak więc przepis ten posługiwał się wyłącznie pojęciem "zezwolenia na wykonywanie zawodu". Trudno przyjąć, iż ustawodawca w 1989 r. ograniczył możliwość wykonywania przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce wyłącznie do zatrudnienia w zakładach społecznych służby zdrowia, a później, po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/, wprowadził jeszcze dalej idące ograniczenie, wiążąc zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza z zatrudnieniem w publicznych zakładach służby zdrowia. Zmiana art. 3 ustawy o zawodzie lekarza, wprowadzona w 1989 r., może być rozumiana tylko w ten sposób, że na wykonywanie zawodu lekarza przez cudzoziemca, jak również wówczas, gdy lekarz-cudzoziemiec ma być zatrudniony w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wymagane jest zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. (...) Z przytoczonych względów należało dojść do wniosku, iż art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza reguluje podstawy zezwolenia cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza oraz - odrębnie - podstawy zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. W zaskarżonej decyzji, ze względu na inne rozumienie art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza, zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza przez skarżącego zostało ograniczone do publicznych zakładów służby zdrowia. Wprawdzie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza jest fakultatywne i zależy od okoliczności w konkretnej sprawie, jednakże nie ulega kwestii, że podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie była nie ocena okoliczności sprawy, lecz wadliwa wykładnia przepisu. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonywanie przez skarżącego zawodu lekarza poza publicznymi zakładami służby zdrowia podlega uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza na skutek wadliwej wykładni tego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 208 Kpa.