II SA/Ol 153/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi E. Ś. i D. Ś. na postanowienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku D. i E.S. (dalej: "Skarżący") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z "[...]"r., którą wprowadzono zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, polegające na połączeniu działek nr "[...]" odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu stwierdził, że właściciel ww. działek zwrócił się z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegających na połączeniu działek. W wyniku wydania przedmiotowej decyzji, powstała działka nr "[...]", która następnie uległa podziałowi na działki nr "[...]". Operat z tej czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 czerwca 2015 r. Następnie, 23 września 2019 r. Skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". W ocenie organu, uchybili oni jednak terminowi do złożenia wniosku, gdyż o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się z treści postanowienia Wójta "[...]" (dalej: "Wójt") z "[...]"r., doręczonego Skarżącej 23 grudnia 2015 r. W postanowieniu tym Wójt podał, że działka nr "[...]"powstała z połączenia działki nr "[...]", a przebieg granicy pomiędzy działką nr "[...]" (po połączeniu nr "[...]") został ustalony podczas pomiaru stanu władania wsi "[...]"w 1964 r. i aktualizacji ewidencji gruntów z 1983 r. Starosta stwierdził ponadto, że przedmiotowej decyzji nie można uchylić z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia jej wydania. Dodał, że łączenie działek ewidencyjnych nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działki przez wykreślenie granicy wewnątrz nieruchomości, a więc nie wpływa na zewnętrzne granice nieruchomości podlegających połączeniu. Skoro łączenie działek ewidencyjnych nie ma żadnego wpływu na zakres praw Skarżących, to nie mogli być uznani za stronę postępowania. Uznał też, że powołany przez Skarżących we wniosku art. 93 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w sprawie. Zaznaczył, że działka nr "[...]", stanowiąca własność Gminy "[...]", została podzielona na działki nr "[...]", w ten sposób, aby działka nr "[...]"mogła nadal pełnić funkcję drogi wewnętrznej i mogła zapewnić dostęp do nieruchomości Skarżących. Działka nr "[...]"ma dostęp do drogi za pośrednictwem nowo urządzonej drogi wewnętrznej (działka nr "[...]"), a od strony graniczącej z działką nr "[...]"także dostęp do drogi wewnętrznej nr "[...]". Natomiast działki nr "[...]"mają zapewniony dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". W złożonym na ww. postanowienie zażaleniu Skarżący zarzucili, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 150 § 2 k.p.a. Zaprzeczyli, jakoby zapoznali się z przedmiotową decyzją z treści postanowienia Wójta. Stwierdzili też, że Starosta nieprawidłowo zinterpretował art. 93 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" (dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. WINGiK zarzucił, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zbadał kwestię zachowania terminu do złożenia przez Skarżących podania o wznowienie postępowania. Stwierdził, że zacytowany fragment uzasadnienia postanowienia Wójta nie niósł żadnej informacji o istnieniu decyzji lub choćby o przeprowadzeniu połączenia działek w trybie postępowania administracyjnego. Zatem twierdzenie organu, że doszło do uchybienia terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. było bezpodstawne. WINGiK podkreślił, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji. Starosta nie wezwał Skarżących do uzupełnienia podania o ww. datę, czym naruszył art. 64 § 2 k.p.a., zaś samodzielnie ustalając termin, nieprawidłowo ocenił i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzucił, że twierdzenie organu pierwszej instancji, że uchylenie decyzji nie może nastąpić, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat oraz ocena legitymacji procesowej Skarżących, również nie znajdowały oparcia w materiale dowodowym, co uchybiało art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. WINGiK, po przeprowadzeniu z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, stwierdził na podstawie danych z ksiąg wieczystych, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty działki nr "[...]" były własnością osoby trzeciej, a Skarżącym nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do tych nieruchomości, w tym ograniczone. W danych archiwalnych ewidencji gruntów i budynków (dalej: "EGiB") nie wykazano również, aby działki te były przedmiotem dzierżawy. Stwierdził, że w sprawie aktualizacji (zmian) danych zawartych w EGiB, jakiej dokonano wobec ww. działek, krąg stron był ustalony w oparciu o § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym od 2 czerwca 2001 r. do 10 stycznia 2016 r.), przewidującym, że aktualizacji danych zawartych w EGiB dokonuje się na wniosek: właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami. W postępowaniu aktualizacyjnym stronami były więc podmioty posiadające interes prawny, do których jednak Skarżący nie należeli. WINGiK stwierdził, że także według obowiązujących przepisów (art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2020 r., poz. 276), tylko właściciel lub samoistny posiadacz nieruchomości może skutecznie żądać aktualizacji danych ewidencyjnych. WINGiK wyjaśnił, że właściciele sąsiedniej nieruchomości nie są stroną postępowania aktualizacyjnego, jeżeli dokonana aktualizacja nie ingeruje lub nie wskazuje, że może dojść do takiej ingerencji, w prawa właścicieli gruntów sąsiednich, w tym w dostęp do drogi publicznej. Stwierdził, że Skarżącemu przysługuje prawo własności do dwóch kompleksów (ciągłych obszarów) gruntów sąsiadujących obszarem, dla którego w EGiB zmieniono oznaczenia działek na nr "[...]". Kompleks gruntów składający się z działek nr nr "[...]" ma dostęp do powiatowej drogi publicznej nr "[...]"i gminnej drogi publicznej nr "[...]"przez działki nr nr "[...]", zaś kompleks gruntów składający się z działek nr nr "[...]"ma dostęp do powiatowej drogi publicznej nr "[...]"i gminnej drogi publicznej nr "[...]" bezpośrednio lub przez działki nr "[...]". Skarżącej prawo własności przysługuje do działek nr "[...]", a dostęp między gruntami jest możliwy za pośrednictwem działki nr "[...]". Zaznaczył, że w uzasadnieniach wyroków WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 163/14 i z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 12/18, Sąd ocenił, że ww. nieruchomości Skarżących mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w sposób oczywisty Skarżący nie mogli być stronami postępowania w sprawie aktualizacji EGiB zakończonej decyzją Starosty z "[...]"r. Podkreślił też, że nie istnieją żadne wątpliwości co do braku legitymacji Skarżących do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nie mieli oni żadnych praw, w tym ograniczonych praw rzeczowych, które zapewniałyby im dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem łączonych działek, a tym samym zmiana oznaczenia działek, z dwóch dotychczasowych numerów na jeden numer, nie wpłynęła na ich interes prawny. W wyniku wykreślania numerów działek i wpisywania, zamiast wykreślonych, innego numeru - właściciele działek sąsiadujących nie tracą dostępu do drogi publicznej. Zmiana oznaczenia nieruchomości nie ma wpływu na prawa rzeczowe czy obligacyjne. WINGiK stwierdził, że z tego względu Skarżący nie mogli być w sposób oczywisty stronami postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty. Okoliczności te uzasadniały umorzenie sprawy w całości. Stwierdził ponadto, że Starosta nie naruszył art. 150 § 2 k.p.a., gdyż prawidłowo ustalił krąg stron postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, zaś w sprawie nie miały zastosowania art. 221 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wywiedli skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie WINGiK. Zarzucili, że organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa, w konsekwencji czego orzekł niezgodnie z ich wolą, rażąco naruszając ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Wnioskiem z 23 września 2019 r. Skarżący zwrócili się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z "[...]"r., którą dokonano zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, przez połączenie działek nr "[...]" będących własnością osoby trzeciej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie gdy wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji ma obowiązek zbadania wyłącznie kwestii formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na jednej z ustawowych przesłanek, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez legitymowany podmiot oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wniosek o wznowienie postępowania może zostać załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (zob. np. wyroki NSA z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14 i 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1833/19; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Skarżący powołali się na pominięcie ich w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, to jest okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo w kontrolowanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że Skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu administracyjnym wyznacza art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony, nie daje podstaw materialnoprawnych do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku, a zawierając normy prawne o charakterze niesamoistnym, wymaga współstosowania z przepisem prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego kształtują podstawy prawne przyznania jednostce interesu prawnego lub nałożenia na jednostkę obowiązku (zob. wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 714/20). W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi on, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1, podmiotami tymi są: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Prawidłowo oceniono, że w sposób oczywisty Skarżący nie są podmiotami wymienionymi w cyt. przepisie. Bezspornie znany jest właściciel tych nieruchomości, a Skarżący nie władają przedmiotowymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, to jest nie władają nimi faktycznie jak właściciel (art. 336 kodeksu cywilnego). Prawidłowo też wyjaśniono, że powyższe postępowanie w żaden sposób nie ingerowało w dostęp nieruchomości Skarżących do drogi publicznej. Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji i nie może być źródłem praw. Nie kształtuje więc nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. W tej sytuacji uzasadniony był wniosek, że Skarżący nie mogli skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z "[...]" r., którą wprowadzono zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, przez połączenie ww. działek, stanowiących własność osoby trzeciej. Należy zauważyć, że brak interesu Skarżących ma charter oczywisty i możliwy do ustalenia bez potrzeby prowadzenia zaawansowanego postępowania wyjaśniającego (w istocie chodzi o kwestię oceny prawnej, gdyż stan faktyczny sprawy, istotny z punktu widzenia oceny interesu prawnego, nie jest sporny). Okoliczność ta, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania wszczętego wnioskiem o wznowienie postępowania. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten należy odpowiednio odnieść do postanowienia wydawanego po rozpoznaniu zażalenia. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli art. 105. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Sytuacje takie zaistnieją, np. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, organ pierwszej instancji utracił właściwości do rozstrzygnięcia sprawy lub nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na jego miejsce następców prawnych. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe. Istniał bowiem podmiot je inicjujący – Skarżący oraz jego przedmiot – żądanie wznowienia postępowania, gdyż wniosek w tej sprawie nie został cofnięty. Fakt, że żądanie Skarżących nie mogło zostać uwzględnione w świetle bezspornych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego tym podaniem, lecz obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Taki akt wydał Starosta, wskazując m.in. na brak interesu prawnego Skarżących z uwagi na to, że łączenie działek ewidencyjnych nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na ich sytuacje prawną. Nieprawidłowo więc WINGiK uchylił to postanowienie i umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie organu pierwszej instancji, naruszając art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo wyjaśniły, że w rozpoznawanej sprawie nie była rozstrzygana kwestia podziału działek będących własnością osoby trzeciej i jej wpływu na dostęp Skarżących do drogi publicznej, oraz że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania sprawie, która dotyczyła wyłącznie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.