II SAB/Ol 124/22

SENTENCJA Dnia 27 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 4. nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej od organu; 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. Starosta Nowomiejski odmówił uchylenia decyzji nr 390/2016 z dnia 7 grudnia 2016 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zamierzenia obejmującego budowę II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej C. wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...] obręb C., gmina N. W dniu 10 stycznia 2022 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego (dalej: Wojewoda, organ), reprezentowany przez pełnomocnika, M. R. (skarżący). Odwołanie wpłynęło do organu w dniu 24 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 21 lutego 2022 r., powołując się na art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), organ odwoławczy zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wskazując nowy termin do dnia 30 kwietnia 2022 r. Jednocześnie poinformował o możliwości wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.). Skarżący wniósł w dniu 21 kwietnia 2022 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu odwoławczego. Następnie, pismem z 26 kwietnia 2022 r. Wojewoda zawiadomił strony, że zebrany materiał jest wystarczający do rozpoznania odwołania. Jednocześnie, w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a., poinformował, że w związku z wykonaniem dyspozycji art. 10 k.p.a. zachodzi konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2022 r. W dniu 28 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody. W skardze zawarł wniosek o: stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. postępowania odwoławczego z odwołania z dnia 10 stycznia 2022 r. od decyzji z dnia 23 grudnia 2021 r. oraz o stwierdzenie bezczynności w postępowaniu, zarzucając naruszenie art. 35 § 1 – 3 k.p.a., art. 12 § 1 – 2 k.p.a., a także art. 36 § 1 – 2 k.p.a.; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącego 2.000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem sumy pieniężnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), w tym przy naruszeniu art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., a w postępowaniu nie są podejmowane czynności lub są one podejmowane opieszale i ze zbędną zwłoką. Przewlekłość wynosi około 2 miesiące - w kontekście około 3,5-miesięcznego okresu prowadzenia postępowania odwoławczego. Nie załatwiono sprawy we właściwym terminie, w tym przy naruszeniu art. 36 §1 i § 2 k.p.a. Wystąpił stan przewlekłości postępowania oraz bezczynności i braku załatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z 17 maja 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził bezczynności Wojewody w załatwieniu sprawy, natomiast stwierdził przewlekłość organu bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczył organowi załatwienie sprawy do 17 czerwca 2022 r. Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 23 grudnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 maja 2022 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa miała skomplikowany charakter, a skarżący nie wykazał, aby na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, a jednocześnie nie wykazał ewentualnych rozmiarów tejże szkody. Nadmienił, że rozpatrywanie spraw w urzędzie następuje zgodnie z kolejnością ich wpływów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że skarżący wniósł do organu ponaglenie. Sąd zauważa także, że zarzucenie organowi w jednej skardze bezczynności i przewlekłości postępowania nie jest niedopuszczalnym skumulowaniem dwóch skarg w sytuacji, gdy oboma zarzutami kwestionowana jest terminowość i sprawność działania w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę administracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Znajduje to umocowanie w zasadzie prawnej, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub jeden akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem z kolei postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu, jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (vide: wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 709/12; 24 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2225/14; 21 września 2018 r., sygn. I OSK 16/17). W niniejszej zatem sprawie sąd miał obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości oraz oceny, czy a jeśli tak, to która forma zawinionej opieszałości organu w załatwieniu sprawy wystąpiła. Zauważyć przy tym należy, że obie formy opieszałości organu mogą w jednej sprawie wystąpić łącznie i naprzemiennie. Pojęcia bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania organu częściowo się bowiem pokrywają, gdyż bezczynność zawiera w sobie ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania, włącznie z brakiem podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu jest niezałatwieniem sprawy w terminie. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. A zatem sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu winien rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W opinii składu orzekającego, w okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części historycznej uzasadnienia w związku z powyższym, jedynie dla przypomnienia, Sąd wskazuje, że odwołanie wpłynęło do Wojewody w dniu 24 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. organ zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Następnie, pismem z 26 kwietnia 2022 r. Wojewoda zawiadomił strony, że zebrany materiał jest wystarczający do rozpoznania odwołania i dopiero decyzją z dnia 20 maja 2022 r. zakończył postępowanie odwoławcze. Prowadzenie postępowania przez organ przez okres dłuższy, niż stanowią przepisy, daleki od niezwłocznego, nie było zgodne z prawem. W aktach administracyjnych próżno szukać dowodów na to, że przedłużenie postępowania było konieczne, np. ze względu na analizę materiału dowodowego lub jego koncentrację, podejmowanie jakichkolwiek czynności mogących uzasadniać dłuższy czas procedowania, bądź skomplikowany charakter sprawy, o której wspomniał organ. Również stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że rozpatrywanie spraw w urzędzie następuje zgodnie z kolejnością ich wpływów, nie usprawiedliwia przewlekłości. Natomiast kontekst sprawy pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie powinno być podjęte w sposób niezwłoczny. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W realiach niniejszej sprawy organ dokonał jednak przedłużenia postępowania formalnie, zgodnie z literą prawa. W związku z tym nie było podstaw do uznania przewlekłości za rażącą. Sąd umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności organu (pkt 3 wyroku). Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu. W sprawie nie wystąpiły podstawy do przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o czym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzeczono w punkcie 4 wyroku. Fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np.: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19; WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 40/17). Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi (zob.: wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (tak NSA a wyroku z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19). Natomiast skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesienie przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, punkt 5 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).