II SA/Gl 978/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Burmistrza Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Informacją z dnia 29 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22, 23, art. 273, art. 300 ust. 1 oraz art. 552 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"), w związku z § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie") ustalił K. B. oraz R. B., będącymi wspólnikami spółki cywilnej: A s.c. K. B., R. B. opłatę w wysokości 730 zł. za IV kwartał 2019 r., z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na nieruchomości położonej w C. przy ul. F., oznaczonej ewidencyjne jako działka nr 1 obr.[...]. Wskazując sposób obliczenia opłaty organ wyjaśnił, że została ona ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach oraz przedstawił równanie matematyczne użyte do wyliczenia tej opłaty. Natomiast w uzasadnieniu informacji organ wskazał, że użytkownikiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obr. [...] jest A s.c. K. B., R. B., powierzchnia działki wynosi 6219 m2, a wielkość powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 5844 m2, co stanowi 94% całkowitej powierzchni nieruchomości. W reklamacji od powyższej informacji jej adresaci zakwestionowali ustalenia organu dotyczące wielkości powierzchni działki "zmniejszającej naturalną retencję" oraz zaproponowali odbycie wspólnej wizji terenowej celem potwierdzenia stanu faktycznego. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia[...] nr[...] Burmistrz Miasta C. nie uznał złożonej reklamacji i, tak jak w powyższej informacji, orzekł o określeniu K. B., R. B. opłaty w wysokości 730 zł. za IV kwartał 2019 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w związku z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, ust. 10 i ust. 22 Prawa wodnego, § 9 pkt 1 Rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a także przybliżył treść informacji ustalającej wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za IV kwartał 2019 r. Organ podał, że w ramach postępowania toczącego na skutek wskazanej powyżej reklamacji w dniu 15 maja 2020 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem R. B. (dalej zwanego "Skarżącym"). W trakcie oględzin skarżący oświadczył, ze nie zgadza się z wyliczeniami przedstawionymi w otrzymanej informacji z dnia 29 kwietnia 2020 r, stwierdzając jednak, że na dzień przedmiotowych oględzin nie jest w stanie określić powierzchni, którą uznaje za powierzchnię wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie zadeklarował przekazanie stosownej informacji w tym zakresie w terminie 5 dni od daty oględzin. Podczas oględzin przywołano definicję terenu biologicznie czynnego zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W trakcie oględzin udostępniono także stronie mapy pochodzące z zasobu geodezyjno-kartograficznego Burmistrza Miasta C., wskazujące na utwardzenie terenu działki nr 1 obr. [...] i wyłączenia jej powierzchni z funkcji terenu biologicznie czynnego. W toku oględzin stwierdzono, że większa część nieruchomości posiada nawierzchnię utwardzoną betonową kostką brukową, a pozostały teren w północnej części działki pokryty był kilkumetrowej wysokości pryzmami gruzu (betonowego, kamiennego, ceglanego), pospółką, kamieniem (odpadami przeznaczonymi do ponownego wykorzystania), a także popiołem, żużlem (tzw. "nulką") wykorzystywaną w budownictwie. Skarżący oświadczył jednocześnie, że znajdujące się w przeszłości na nieutwardzonym terenie w północnej części działki płyty betonowe zostały usunięte przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a teren służy obecnie i będzie służył do magazynowania ww. materiałów. Ponadto organ wskazał, że w dniu 20 maja 2020 r. wpłynęło wyjaśnienie skarżącego, według którego powierzchnia terenu wyłożonego kostką brukową wynosi około 3915 m2, co stanowi około 63% powierzchni całkowitej działki. Organ nie kwestionuje wskazanej przez stronę wielkości powierzchni terenu wyłożonego betonową kostką brukową. Niemniej w ocenie organu ustalony stan faktyczny, związany z zagospodarowaniem powierzchni działki nr 1 obr. [...] wskazuje na niemal jej całkowite utwardzenie, za wyjątkiem wąskiego pasa zieleni wzdłuż zachodniej części działki, o powierzchni 375 m2, sąsiadującego z doliną rzeki [...]. Większa część działki (około 63% całkowitej powierzchni) utwardzona jest betonową kostką brukową i stanowi plac manewrowy, a także miejsce okresowego przechowywania różnego rodzaju odpadowych pojemników: stalowych kontenerów na odpady budowlane i surowce wtórne, pojemników typu dzwon do selektywnej zbiórki odpadów, big-bagów itp., natomiast około 31% powierzchni działki w jej północnej części ma nawierzchnię żwirową i wykorzystywane jest do pryzmowego magazynowania odpadów i surowców budowlanych. Zarówno pokryta kostką betonową, jak i żwirem część placu magazynowego nie wypełnia definicji terenu biologicznie czynnego, zawartej w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym spełnione są kryteria wskazane w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w oparciu o które wójt, burmistrz bądź prezydent miasta ustała opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją. W skardze zarzucił naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w związku z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezpodstawne uznanie, że zaistniały warunki, do ustalenia opłaty za rzekome zmniejszenie powierzchni terenu biologicznie czynnego, podczas gdy wymóg ten nie został spełniony. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, pozwalającego stwierdzić, czy na terenie wysypanym pryzmami gruzu, pospółką, kamieniem, popiołem i żużlem, możliwa jest wegetacja roślin i czy stanowi on teren biologicznie czynny, a także bezpodstawnym stwierdzeniu, że doszło do zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego, pomimo iż okoliczność ta nie została wykazana. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, a także dopuszczenia dowodu z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi, na okoliczność wyglądu nieutwardzonej powierzchni działki. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że powierzchnia terenu wyłożonego kostką brukową wynosi około 3915 m2, tj. około 63 % powierzchni działki, a reszta działki jest pokryta pryzmami gruzu, pospółką, kamieniem, popiołem i żużlem, gdyż służy do magazynowania tych materiałów. Powierzchnia niewyłożona kostką brukową jest zatem w istocie terenem nieutwardzonym, więc w żaden sposób nie została na niej zmniejszona naturalna retencja terenowa. Powyższy stan rzeczy obrazować ma załączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Skarżący zauważył, że organ w sposób niepełny opisał w decyzji powierzchnię działki, bowiem wskazał za skarżącym, że około 63 % tej powierzchni jest wyłożone kostką brukową, zaś około 31 % ma nawierzchnię żwirową - jednakże nie wskazał, jaką nawierzchnię posiada pozostałe 6 % nieruchomości. Skarżący podniósł, że w obecnym stanie prawnym pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" zostało zastąpione pojęciem "terenu biologicznie czynnego" zgodnie z aktualnym brzmieniem § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie w każdym przypadku organ powinien zbadać sposób umieszczenia kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 528/12). Według skarżącego jedynie część działki jest pokryta kostką brukową natomiast reszta pokryta jest pryzmami gruzu, pospółką, kamieniem, popiołem i żużlem, w związku z czym de facto nie posiada szczelnej powierzchni. Wysypanie gruzu, kamienia, pospółki, popiołu i żużla nie uniemożliwia wegetacji roślin (na przykład mogą tam rosnąć tzw. rośliny ruderalne). Skarżący podniósł, że w razie wątpliwości organ powinien był zasięgnąć opinii biegłego za zakresu biologii i ochrony środowiska, który w oparciu o wiadomości specjalne stwierdziłby, czy rzeczywiście doszło do zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaakcentował, że stosował jednoznaczne pojęcia i definicje, zgodnie z praktyką przyjętą w orzecznictwie sądowym oraz praktyką wskazaną w stanowisku interpretacyjnym Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazał, że około 63 % powierzchni działki utwardzone jest kostką brukową, natomiast 31 % posiada nawierzchnię żwirową i wykorzystywane jest do pryzmowego magazynowania odpadów i surowców naturalnych, natomiast pozostałe 6 % stanowi teren nie utwardzony o funkcji biologicznie czynnej. Organ przywołał także pismo skierowane w październiku 2018 r. do poprzedniego użytkowania wieczystego, zawierające prośbę o zweryfikowanie danych, stanowiących podstawę naliczenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji, do którego ówczesny użytkownik się nie odniósł. Ponadto ani poprzedni ani obecny użytkownik wieczysty nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2b pkt 2, ust. 2c i 2j Prawa wodnego. Organ wskazał także, że skarżący nie wnosił o powołanie biegłego. Z kolei w oględzinach nieruchomości uczestniczył inspektor posiadający wykształcenie merytoryczne dla oceny problematyki związanej z naturalną wegetacją roślin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej, jak dotychczas: "Prawo wodne"). Ustawa wprowadziła m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Jak stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia (powyżej 3.500 m2), - wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, - lokalizacja nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym jest m.in. skarżący posiada powierzchnię, o której mowa w powyższym przepisie. Natomiast przedmiot sporu stanowi okoliczność wyłączenia więcej niż 70 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu, dążąc do wykazania tej okoliczności, organ nadmierną uwagą skoncentrował na pojęciu powierzchni biologicznie czynnej, nie dostrzegając jednocześnie, że wyłączenie z tej powierzchni musi mieć postać kwalifikowaną, związaną z zaistnieniem dodatkowych, specyficznych okoliczności tj. że musi nastąpić poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, oraz że ma skutkować zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego obowiązek uiszczenia opłaty został ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Takim wyłączeniem z powierzchni biologicznie czynnej jest bez wątpienia utwardzenie nawierzchni betonową kostką brukową, ale powierzchnia takiego utwardzenia wynosząca 63 % powierzchni nieruchomości nie była wystarczająca do nałożenia spornej opłaty. Natomiast w odniesieniu do pozostałej powierzchni (a w istocie w odniesieniu do powierzchni brakującej do przekroczenia ustawowego progu 70 %) organ nie wskazał, że wykonano na niej roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem. Samo stwierdzenie, że pozostały teren w północnej części działki pokryty był kilkumetrowej wysokości pryzmami gruzu (betonowego, kamiennego i ceglanego) pospółką, kamieniem (odpadami przeznaczonymi do ponownego wykorzystania), a także popiołem, żużlem (tzw. nullką wykorzystywaną w budownictwie) nie jest wystarczające do uznania, że doszło na tym terenie do wykonania robót lub obiektów trwale związanych z gruntem, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Poza tym nie są to wszystkie wymogi, gdyż na gruncie tego przepisu koniecznym jest wykazanie nie tylko wykonania robót lub obiektów budowlanych, ale także tego, że skutkują one zmniejszeniem naturalnej retencji. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji określającej opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doszło w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Tym samym organ dopuścił się naruszenia norm procesowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skutkiem zaś tych uchybień było naruszenie prawa materialnego polegające na przedwczesnym zastosowaniu art. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pomimo, że organ nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek, z którymi ustawodawca powiązał nałożenie opłaty, o której mowa w tym przepisie. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji organ będzie zobowiązany do tego, aby ponownie rozpatrzyć reklamację skarżącego od informacji stanowiącej podstawę ustalenia spornej opłaty z tytułu zmniejszenia retencji, przy czym rozpatrując tę reklamację organ będzie związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną co do przesłanek, od których spełnienia ustawodawca uzależnił nałożenie spornej opłaty. Organ kierując się tymi przesłankami powinien ustalić, jakie roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem wykonano oraz, czy miało to miejsce na takiej powierzchni, która jest niezbędna do przekroczenia wskazanego powyżej progu 70 % powierzchni (liczonej łącznie z bezsporną powierzchnią utwardzoną betonową kostką brukową, stanowiącą już 63 % powierzchni nieruchomości), a także powinien ustalić, czy te roboty lub te obiekty budowlane skutkują zmniejszeniem naturalnej retencji. Należy w tym zakresie zwłaszcza ustalić, czy i w jakim zakresie pryzmowane, poza obszarem utwardzonym kostką brukową, materiały mogą chłonąć lub zatrzymywać wodę pochodzącą z opadów, co wymaga także ustalenia właściwości podłoża (jego przepuszczalności lub chłonności), na którym są przechowywane. Dokonanie powyższych ustaleń wymaga przeprowadzania ponownych, dokładnych oględzin przedmiotowej nieruchomości. Badając właściwości pryzmowanych materiałów oraz znajdującego się pod nimi podłoża organ oceni zasadność twierdzeń skarżącego o możliwości wzrostu na ich powierzchni roślinności, przy czym weźmie w tym zakresie pod uwagę to, czy i z jaką częstotliwością pryzmowany materiał jest przemieszczany (pobierany z pryzmy lub dosypywany na pryzmę), a także ustali, czy i jaka roślinność występuje już na pryzmach. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ rozważy zasadność ewentualnego uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego dotyczących powołania biegłego, o ile wnioski te w dalszym ciągu będą podtrzymywane przez skarżącego.