I OSK 1558/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 146/19 w sprawie ze skargi Biura [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 maja 2020 r., uwzględnił częściowo skargę Biura [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w rozpoznaniu wniosku Spółki z 14 maja 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla obywatela Nepalu - O. T., w ten sposób, że: w punkcie I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do załatwienia wniosku, w punkcie II. stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie IV. zasądził zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania z wniosku Spółki z 14 maja 2019 r. organ w dniu 24 maja 2019 r. zwrócił się do strony o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku, nakazując konieczność przedłożenia przez skarżącą umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy skarżącą a podmiotem, w którym będzie wykonywana przez cudzoziemca praca i o doprecyzowanie zakresu obowiązków pracowników w pkt 3.6 wniosku. Spółka wykonała zobowiązanie 4 czerwca 2019 r., po czym organ pismem z 27 września 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania, uznając, że przedłożona umowa nie stanowi uzupełnienia braków formalnych, gdyż jej stronami nie są podmiot powierzający wykonywanie pracy i podmiot, do którego pracownicy będą kierowani. W ocenie Sądu, wezwanie do uzupełnienia braków pkt 3.6 wniosku było prawidłowe, jednakże działanie organu po otrzymaniu dokumentów, czyli po 6 czerwca 2019 r. za takie uznane być nie może. Jak bowiem dostrzegł organ, wykaz dokumentów, które należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę zawiera § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r. poz. 2345). Wezwanie sporządzone przez organ w części dotyczącej umowy nie dotyczyło kwestii wymienionych w rozporządzeniu. Okoliczności, na które zwrócił uwagę organ nie miały charakteru formalnego, uzasadniającego skierowanie wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz merytoryczny, który mógł doprowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia co do żądania skarżącej. Stosowanie natomiast przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ nie rozstrzygając sprawy niezwłocznie, lecz podejmując nieadekwatne do zaistniałej sytuacji działania, w tym pozostawiając wniosek bez rozpoznania (pismo z 27 września 2019 r.), działał niezgodnie z przepisami. W ocenie Sądu, stan bezczynności organu trwał jednak od momentu otrzymania przez organ odpowiedzi na wezwanie (pismo skarżącej z 4 czerwca 2019 r., wpływ 6 czerwca 2019 r.) aż do momentu, w którym organ 27 września 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W tym bowiem okresie organ nie dokonywał w sprawie żadnych czynności. Podjął je dopiero po otrzymaniu pierwszego ponaglenia - pozostawiając, w jego ocenie zasadnie, wniosek skarżącej bez rozpoznania. Z kolei po otrzymaniu (na skutek drugiego ponaglenia skarżącej, niezwłocznie przekazanego przez Wojewodę właściwemu organowi) postanowienia Ministra z [...] października 2019 r., organ I instancji niezwłocznie podjął w sprawie działania i pismem z 31 października 2019 r., skierował do skarżącej kolejne wezwanie. W ocenie Sądu, wezwania tego nie sposób przy tym traktować jako powielenia czynności z dnia 24 maja 2019 r. Nie było to już bowiem kolejne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz pismo wskazujące na jego braki merytoryczne, zawierające pouczenie, że ich nieuzupełnienie może spowodować wydanie decyzji odmownej. Słusznie więc organ wskazał na art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, pismo organu z 31 października 2019 r. uznać należy za korespondencję skierowaną do strony w powyższym trybie, o czym świadczy zarówno jego treść jak i zastosowana przez organ podstawa prawna. Odpowiedź skarżącej na powyższą korespondencję wpłynęła do organu w dniu 14 listopada 2019 r. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by następnie zaistniała jakakolwiek okoliczność wymagająca przeprowadzenia przez organ dalszych czynności czy wyjaśnień i korzystania przez organ z terminu, który samodzielnie wyznaczył (tj. do dnia 6 grudnia 2019 r.). Wobec powyższego, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., sprawa winna być przez organ załatwiona niezwłocznie. Organ wydał w sprawie decyzję dnia [...] listopada 2019 r., zatem na tym etapie postępowania nie sposób doszukiwać się znamion bezczynności. Podsumowując Sąd stwierdził, że mimo że postępowanie co do wniosku skarżącej trwało relatywnie długo, stan bezczynności można przypisać organowi wyłącznie na początku postępowania, kiedy to po uzupełnieniu przez skarżącą braku z pkt 3.6. wniosku zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę, ewentualnie wezwać w trybie art. 50 § 1 k.p.a., skierować prawidłowe pouczenia, pozostawił wniosek bez rozpoznania, i to po ponad 3 miesiącach od uzupełnienia braków. Bezczynność organu miała więc miejsce w okresie od 6 czerwca do 27 września 2019 r. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, nie sposób organowi przypisywać bezczynności na dalszym etapie postępowania, gdyż celowym było oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie bezczynności Wojewody, by zastosować się do otrzymanych wytycznych. Z tego względu brak było podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce przez cały okres postępowania (pkt III wyroku - art. 151 p.p.s.a.). Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, skarga jest co do zasady słuszna, gdyż na początkowym etapie postępowania organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu, przyczyny tego stanu rzeczy nie pozwalają na uznanie, żeby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, organ pozostawał w przekonaniu, że pismem z 27 września 2019 r. zakończył postępowanie. Nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Organ bowiem w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i w części wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie nie było również nacechowane uporczywością. Organ niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska Ministra podjął działania adekwatne do stanu sprawy i wydał merytoryczną decyzję. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi jednak na merytoryczne załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej, tj. wydaniem przez Wojewodę decyzji [...] listopada 2019 r. o odmowie wydania zezwolenia na prace dla cudzoziemca (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2020 r.) Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej (pkt I wyroku - art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Bezprzedmiotowe stało się bowiem zobowiązywanie organu do wydania decyzji, w sytuacji gdy po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku została ona wydana. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd odniósł się również do wniosku strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4 tys. zł, uznając je za niezasadne. Skarżąca wskazała bowiem, że w okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku boryka się z wieloma niedogodnościami związanymi z nieterminową realizacją umowy zlecenia z dnia [...] października 2017 r. (umowa w aktach sprawy) tj. na pozyskaniu odpowiedniej ilości usługobiorców - pracowników przemysłowych w pracach prostych. Skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. złożyła 4 tożsame wnioski o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku “pracowników przemysłowych w pracach prostych". Wszystkie wnioski skarżącej pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy. W konsekwencji niezrealizowania ww. umowy zlecenia w terminie zleceniodawca skarżącej obciążył ją odszkodowaniem za nienależyte wykonywanie umowy, opiewającym na łączną kwotę [...]zł. Stąd w ocenie skarżącej kwota [...]zł (na każdy nierozpoznany w ustawowym terminie wniosek) stanowi odpowiednią rekompensatę za negatywne odczucia związane z bezczynnością organu oraz poniesioną przez Spółkę szkodą. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności są niewystarczające do zasądzenia żądanej sumy pieniężnej. Po pierwsze, suma pieniężna z art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie jest odszkodowaniem a pewnego rodzaju zadośćuczynieniem dla skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Przedłożenie do skargi wezwania do zapłaty czy not obciążeniowych skierowanych do skarżącej przez jej (jak podawała w toku postępowania administracyjnego) spółkę matkę, której była spółką zależną, nie ma istotnego znaczenia dla istoty zasądzenia sumy pieniężnej z ww. przepisu. Po drugie, zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego zależy od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Nadto, w ocenie Sądu, żądanie zasądzenia sumy pieniężnej w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia, gdyż przyczyna dla której skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia organu i w związku z tym (jak twierdzi) spotkały ją "negatywne odczucia" i poniosła szkodę, nie tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania lecz wynikała z dokonanej przez organ oceny merytorycznej wniosku. Z treści wydanej przez organ ostatecznej decyzji wynika bowiem, że wniosek skarżącej nie został uwzględniony. Skarżącej odmówiono wydania zezwolenia na pracę. Wobec powyższego, przyczyną dla której skarżąca nie wywiązała się z zawartych umów było to, że jej wnioski zostały uznane za niezasadne a nie sposób prowadzenia przez organ postępowania. Z powyższych względów, w ocenie Sądu obciążanie organu kosztami niewykonania przez skarżącą zobowiązań byłoby niezasadne. Z tych względów, w pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie jego punktu III wywiodła Spółka [...], reprezentowana przez adwokata, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest rażące naruszenie prawa przez organ, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego polegające uznaniu, iż: • brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, podczas gdy strona należycie uargumentowała negatywne odczucia, których doznała w związku z bezczynnością organu, • powodem nie wywiązania się przez skarżącego z umów zwartych z jej kontrahentem (a w konsekwencji powodem poniesienia przez skarżącego szkody) jest okoliczność, iż wnioski o wydanie zezwoleń na pracę typu A złożone przez skarżącego uznane zostały przez organ za niezasadne, podczas gdy powodem nałożenia na skarżącego kar umownych była bezczynność organu wynikająca z wadliwego stosowania prawa przez ten organ, • stan bezczynności w sprawie nie trwał szczególnie długo, podczas gdy biorąc pod uwagę dwunastomiesięczny okres, na jaki wydawane jest pierwsze zezwolenie na pracę typu A, to stan bezczynności wynoszący aż 1/3 okresu ważności zezwolenia na pracę powoduje, iż w realiach przedmiotowej sprawy okres ten jest znacząco długi, • organ działał w przekonaniu, że działa zgodnie z przepisami. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki sumy pieniężnej w wysokości [...]zł - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem I instancji. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jej punktem 2 nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został już pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 2 zostały oparte na naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy p.p.s.a. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł powyższych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, pomijając w ogóle przedstawienie jakiejkolwiek argumentacji co do motywów usprawiedliwiających podniesienie tych zarzutów. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły posłużyć skutecznemu wyprowadzeniu zawartych w niej twierdzeń o wadliwości zaskarżonego wyroku. Przechodząc do omówienia podniesionego zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepisy te znajdują zastosowanie w sytuacji uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku, sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W wymienionych wyżej przypadkach sąd, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak wywodzi skarga kasacyjna, zgodnie z brzmieniem cytowanych przepisów jedynym warunkiem koniecznym do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi. Kwestionuje zatem wskazywaną przez Sąd I instancji argumentację o odstąpieniu od wymierzenia sumy pieniężnej z uwagi na brak rażącego naruszenia przepisów prawa przez organ. Podkreślić trzeba, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20 (CBOSA), środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro zatem, w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego, to kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 387/20, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że “sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że “sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez sąd I instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż okoliczności przedstawionej sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała bowiem w dużej mierze z błędnego przekonania organu o zakończeniu postępowania w dniu [...] września 2019 r. i okoliczność ta determinować musiała rozstrzygnięcie Sądu w zakresie wnioskowanego przez skarżącą przyznania sumy pieniężnej. Odwołanie się natomiast przez Sąd I instancji przy odstąpieniu od wymierzenia organowi sumy pieniężnej, do braku wystąpienia rażącego naruszenia prawa, nie może być uznane za nieprawidłowe. Przesłanka ta bowiem jako zdefiniowana i wypracowana w doktrynie i orzecznictwie, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności mających miejsce w rozpoznawanej sprawie, mogła stanowić wytyczną dla Sądu orzekającego w granicach uznania, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.