II OW 92/20

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Ropczyc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Ropczyc, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ropczycach w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany ukształtowania terenu działki postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz Ropczyc złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Ropczyc, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ropczycach w sprawie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany ukształtowania terenu działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) położonych w obrębie geodezyjnym R. należących do G. Z. w związku z rozpoczęciem przez niego robót budowlanych. Burmistrz wniósł o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ropczycach jako organ właściwy do załatwienia ww. sprawy. Wskazał, że aktualnie brak jest podstaw do stwierdzenia, że podwyższenie terenu ww. działek spowodowało zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Tego rodzaju działania stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) należy zakwalifikować jako wykonanie niwelacji terenu, stanowiące przygotowania do realizacji inwestycji, na którą Burmistrz w dniu 12 kwietnia 2017 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy. W treści tej decyzji wskazano, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie może powodować naruszenia stosunków wodnych w terenie tj. nie można podnosić poziomu gruntu ponad działki sąsiednie i zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach wskazał na brak przesłanek do stwierdzenia, że na ww. nieruchomości przystąpiono do budowy obiektu lub obiektów budowlanych, a więc organ nadzoru budowlanego jest organem niewłaściwym do podjęcia działań. W tej sprawie wniosek skierowano do Burmistrza Ropczyc w związku ze zmianą ukształtowania terenu przez nawiezienie ziemi i gruzu na działkę nr [...] (obecnie po podziale działki nr [...],[...] i [...]) w R.. Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) ziemia i gleba z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie pochodzi z terenu budowy i nie jest wykorzystywana na terenie danej budowy. Zatem jeśli właściciel gruntu utwardza lub podnosi teren odpadami (ziemia, gleba) bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia, tj. zgody na przetwarzanie, magazynowanie i składowanie odpadów – stosownie do art. 26 ustawy o odpadach – wójt gminy w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Właściciele działek sąsiednich, którzy mogą ponieść szkodę w konsekwencji zmiany stanu wody na ich działkach nie pozostają jednak pozostawieni sami sobie. Zgodnie z art. 376 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) organami ochrony środowiska są wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem Burmistrz Ropczyc jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zmiany ukształtowania terenu działki. Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Burmistrzem Ropczyc, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ropczycach spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zmiany ukształtowania terenu działki. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony, a tym samym pozwala na wskazanie organu właściwego w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że teren ww. nieruchomości został podwyższony, jednak brak jest podstaw do stwierdzenia, że skutkiem takich działań jest naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Taka zaś okoliczność wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w trybie przepisów Prawa wodnego z uwagi na brak wystąpienia szkody, do której odnosi się art. 234 Prawa wodnego. Co do wskazywanej kwestii wykonania robót ziemnych polegających na nawiezieniu gruzu, ziemi oraz różnego rodzaju pozostałości budowlanych – dla stwierdzenia, że mamy do czynienia z odpadem nie wystarczy powołanie się na treść art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, ponieważ przepis ten dotyczy wyłączenia ustawy o odpadach w sprawach niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Natomiast to czy mamy do czynienia z odpadem wymaga spełnienia definicji z art. 3 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym przez "odpad" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W tej sprawie stan faktyczny na takie stwierdzenie nie pozwala, tym bardziej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie dotyczył nawiezienia odpadów, lecz podwyższenia terenu nieruchomości. Podwyższenie może zaś powodować zmianę kierunku spływu wody. Takie skutki podlegają m.in. ocenie także w związku z wykonywaniem robót budowlanych. A mianowicie, stosownie do treści § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości wskazania wymaga, że co do zasady wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego") lub wykonano je w takcie budowy obiektu budowlanego. Paragraf 29 ww. rozporządzenia w ogólności odnosi się do takich rozwiązań technicznych, które zapewniają odpowiednie, tj. zgodnie z prawem, odprowadzenie wód opadowych. Z charakteru warunków technicznych wynika, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie wyjaśnić (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14). A zatem podwyższenie terenu nieruchomości może podlegać ocenie z punktu widzenia kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto ustalony stan faktyczny nie podważa stwierdzenia, że wykonane podwyższenie terenu nieruchomości może stanowić prace przygotowawcze (niwelację terenu, o jakiej mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), które mają na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie obiektu budowlanego, na który została wydana ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2017 r. Niwelacja terenu może niekiedy stanowić wstępny etap robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i w takim przypadku stanowi ona rodzaj prac przygotowawczych, koniecznych do rozpoczęcia inwestycji. Dlatego w tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy wykonane podwyższenie terenu wymaga wdrożenia, któregoś z trybów przewidzianych w Prawie budowlanym dla oceny legalności wykonanego podwyższenia terenu nieruchomości. Wskazywany przez PINB brak pozwolenia na budowę nie wyklucza zatem kompetencji organu nadzoru budowlanego celem zbadania legalności podwyższenia terenu nieruchomości. Ewentualny zaś brak stwierdzonych nieprawidłowości z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do merytorycznego umorzenia postępowania w sprawie, a nie przekazania sprawy innemu organowi. Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ropczycach, tym bardziej, że organ ten po przekazaniu sprawy przez Burmistrza Ropczyc podjął już działania w sprawie i powinien te działania w sposób przewidziany procedurą administracyjną zakończyć. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.