II SA/Gl 1259/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2035/2022/10521 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2035/2022/10521/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia M. G. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...] którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 czerwca 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspomnianym postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r. organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad małoletnim synem. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze dotyczące orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] którym syn Strony został zaliczony do osób niepełnosprawnych, jednakże z treści orzeczenia wynikało, że dziecko nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W zażaleniu z dnia 29 czerwca 2022 r. Skarżąca zanegowała postanowienie organu I instancji. Wskazała w nim, że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie w sprawie dotyczącej orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, w którym to akcie – w ocenie Strony – w sposób nieuprawniony stwierdzono, że jej syn nie wymaga stałej opieki. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, organ I instancji winien przedłużyć okres wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej na podstawie ostatniej decyzji. Kolegium postanowieniem z dnia 22 lipca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach postanowienia organ odwoławczy prawidłowość zawieszenia uargumentował tym, że Skarżąca wnioskiem z dnia 8 czerwca 2022 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad małoletnim synem. Tymczasem orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] syn Strony został zaliczony do osób niepełnosprawnych, jednakże z treści orzeczenia wynikało, że dziecko nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odwołanie w tym zakresie nie zostało uwzględnione przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, który orzeczeniem z dnia [...] utrzymał w mocy orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. Dlatego też Skarżąca nie akceptując niekorzystnego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. odwołała się od niego do Sądu Rejonowego w K. –[...]. W skardze z dnia 7 sierpnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zakwestionowała postanowienie Kolegium. W jej uzasadnieniu przywołano art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. – dalej ustawa COVID), a także wskazano, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności jej syna. W ocenie Skarżącej, organ mając na uwadze wspomniany przepis winien wydłużyć okres wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także decyzji organu I instancji o naliczeniu zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie nieuprawomocnionego orzeczenia o nr [...] z dnia [...] Jednocześnie Skarżąca zarzuciła organom, że w swej działalności nie stosują się do wykładni prawnej prezentowanej w informacjach przygotowywanych przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy tego, czy toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w zakresie kontroli prawidłowości orzeczenia o niepełnosprawności syna Skarżącej jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dokonując wykładni zacytowanego przepisu wskazać należy, że zagadnienie wstępne, to wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 97). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00 (Lex nr 55746) "Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne." Dodać należy, że musi to być kwestia, której rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/10, Lex nr 1138155; z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 2480/21, Lex nr 3307976). W tym kontekście stwierdzić należy, że orzeczenie o niepełnosprawności syna ma kluczowe znaczenie dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, która sprawuje nad nim opiekę. Jednak w niniejszym przypadku należy zwrócić uwagę na jeszcze inny aspekt sprawy, który został niedostrzeżony przez organy obu instancji. Mianowicie wskazać należy na art. 15h ust. 1 ustawy COVID, który stanowi, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 15h ustawy COVID został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), z tym że w zakresie art. 15h ust. 1 pkt 1 wszedł w życie z dniem 9 grudnia 2019 r. natomiast w zakresie art. 15 ust. 1 pkt 2 - z dniem 8 marca 2020 r. W przypadku art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy COVID wydłużeniu ulegają terminy ważności orzeczeń o niepełnosprawności oraz o stopniu niepełnosprawności, których ważność upłynęła maksymalnie na 90 dni przed dniem wejścia w życie ustawy. Orzeczenia, które utraciły ważność między 9 grudnia 2019 r. a 8 marca 2020 r. zachowują zatem swoją ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wprowadzona regulacja obejmuje zatem sprawy wszczęte a niezakończone wydaniem orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność wyłącznie z powodu wprowadzonego stanu epidemicznego, jak i stanu epidemii (art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy COVID). Z kolei druga sytuacja zakłada wydłużenie terminu ważności orzeczeń o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, których termin ważności upłynął po 8 marca 2020 r. Wydłużenie ważności tej grupy orzeczeń nie jest już warunkowane złożeniem wniosku o wydanie ponownych orzeczeń ustalających niepełnosprawność albo stopień niepełnosprawności z powodu wystąpienia sytuacji zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2. Ustawodawca przewidział, że maksymalny termin ważności wydłużonych orzeczeń upływa w terminie do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID) (zob. M. Borski (w:) Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w:) Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2020, art. 15h, Lex el.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć należy, że termin końcowy ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna Skarżącej upłynął po 8 marca 2020 r. Wywnioskować to można chociażby z daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., co miało miejsce w dniu[...]. . W tej sytuacji, gdzie Skarżąca wystąpiła o uzyskanie "nowego" orzeczenia o niepełnosprawności syna, należy przyjąć – mając na uwadze treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID – że poprzedni akt stwierdzający niepełnosprawność dziecka Strony pozostaje ważny do momentu wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym przez "dzień wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności" należy rozumieć datę, gdy orzeczenie uzyska przymiot ostateczności. Aktem administracyjnym mającym ten przymiot – w myśl art. 16 k.p.a. - jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero bowiem ostateczna decyzja podlega wykonaniu i ma moc wiążącą wobec stron postępowania. Ponadto, decyzja ostateczna jest zawsze wykonalna, bez względu na jej prawomocność. Jedynie na wniosek strony można wstrzymać jej wykonalność na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jednak nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Z kolei przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, które się stosuje w ramach zaskarżenia decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie przewidują takiej możliwości. W niniejszej sprawie orzeczenie z dnia [...] o niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, jako organ II instancji, jest tym samym decyzją ostateczną. Odwołania wnoszone od orzeczeń Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności na podstawie art. 6c ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 426 z późn. zm.) nie są bowiem podejmowane w administracyjnym toku instancji, jako kierowane do sądu powszechnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, który w żadnej mierze nie jest organem administracji i nie wykonuje zadań z tego zakresu. Zaskarżenie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności do sądu powszechnego nie zmienia zatem faktu, że w administracyjnym toku instancji orzeczenie to jest ostateczne i jednocześnie wykonalne. Zatem Skarżącej należne było świadczenie pielęgnacyjne do dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Osoba ubiegając się o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.), musi wykazać m.in., że opiekuje się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jeżeli nie posiada ona prawomocnym orzeczeniem o wymaganej treści, to organ nie dysponuje podstawą dla wydania decyzji zgodnej z żądaniem Wnioskodawcy. Oznacza to, że właściwy organ zobligowany jest do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem w niniejszym przypadku organ nie powinien zawieszać postępowania, lecz wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie przedłożonych przez Stronę dokumentów. Natomiast osoba ubiegającą się o przedmiotowe świadczenie, w sytuacji, gdy niekorzystne orzeczenie o niepełnosprawności zostało zakwestionowane w formie odwołania złożonego do sądu powszechnego jest chroniona przez art. 24 ust. 2a u.ś.r. Gwarantuje on wypłatę świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia, oczywiście przy założeniu uzyskania orzeczenia o treści wymaganej przez przepis prawa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wspomniany okres trzech miesięcy liczy się (w sytuacji złożenia odwołania do sądu powszechnego) od daty prawomocności wyroku wydanego w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. Dokonać należy zastrzeżenia, że przedmiotem kontroli sądowej było tylko i wyłącznie postanowienie, którym zawieszono postępowanie w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że poza granicami rozstrzyganej sprawy są wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące podstaw przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.