I OW 62/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. W. o przyznanie pomocy w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Burmistrzowi S. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku. UZASADNIENIE Pismem z 28 lutego 2020 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: "wnioskodawca"), działający z upoważnienia Burmistrza S., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. W. o przyznanie pomocy w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 24 września 2019 r. P. W. (dalej jako: "strona") zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. (dalej jako: "OPS Dzielnicy [...] W.") z wnioskiem o pomoc w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych w W. Wnioskodawca podał, że zawiadomieniem z 19 grudnia 2019 r. Dyrektor OPS Dzielnicy [...]W. uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. (dalej jako: "MGOPS w S."). Wnioskodawca podkreślił, że jak wynika z akt sprawy strona nie posiada bieżącego adresu zameldowania stałego i czasowego, swoją aktywność życiową skoncentrowała na terenie W., tam też realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, z W. związana jest od ponad 15 lat i tym samym od tylu lat utraciła związek z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały w S. Ponadto, strona w W. podejmowała zatrudnienie, była zarejestrowana w biurze pracy, w wywiadzie środowiskowym zadeklarowała chęć pobyt na terenie W. z uwagi na możliwość kontynuowania terapii oraz utrzymania zatrudnienia. Strona nie ma zatem zamiaru powrócić do S., nie złożyła wniosku o przydział lokalu socjalnego. Wskazano również, zgodnie z treścią art. 101 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s.") gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. W sytuacji zatem, gdy miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia nie jest tożsame z miejscem zameldowania, należy przyjąć, że zobowiązaną do zwrotu wydatków związanych z udzieleniem pomocy w pierwszej kolejności jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W przedstawionym stanie faktycznym miejsce zamieszkania strony, zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, znajduje się na terenie. W., czyli tam gdzie strona skoncentrowała swoją aktywność życiową i gdzie realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. Zatem brak jest podstaw prawnych do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w formie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych w W. od gminy ostatniego zameldowania świadczeniobiorcy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor OPS Dzielnicy [...] W., działający z upoważnienia Prezydenta W., wniósł o jego odrzucenie z powodu braku właściwości NSA w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że z wywiadu środowiskowego wynika, że strona jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały była miejscowość S. Podkreślono również, że OPS Dzielnicy [...] W. uznając się właściwym w sprawie na podstawie art. 101 ust. 2 i 3 u.p.s. przyznał stronie świadczenie za okres od "1.10. do 31.11.2019 r.". Następnie, pismem z 19 grudnia 2019 r. zwrócił się o refundację kosztów schronienia udzielonego stronie. Zdaniem OPS Dzielnicy [...] W. oznacza to, że w sprawie nie może toczyć się spór kompetencyjny, gdyż sprawa została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Spór o refundację wydatków poniesionych na realizację świadczenia nie jest sporem kompetencyjnym i leży poza zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 k.p.a. sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, czyli w sprawach dotyczących wydawania decyzji w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Natomiast do tego zakresu nie wchodzi zagadnienie rozliczeń w trybie art. 101 ust. 7 u.p.s., który stanowi, że gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. W razie sporu między gminami w sprawie rozliczeń właściwy jest sąd cywilny, gdyż spór o zwrot wydatków nie ma charakteru administracyjnego, a stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Dyrektor MGOPS w S. błędnie potraktował pismo, w którym organ udzielający świadczenia zwrócił się o zwrot wydatków poniesionych na świadczenie na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. w zw. z art. 101 ust. 3 u.p.s., jako pismo przekazujące sprawę zgodnie z właściwością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślenia wymaga, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie brak akt zakończonych decyzją Dyrektora OPS Dzielnicy [...] W., który – jak sam podał w odpowiedzi na wniosek – uznał się właściwym w sprawie na podstawie art. 101 ust. 2 i 3 u.p.s. i przyznał stronie świadczenie w postaci tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych, jednakże sam wnioskodawca tego nie kwestionuje, przyznając w końcowej części swojego wniosku, że "brak podstaw prawnych do dochodzenia zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w postaci tymczasowego schronienia (...)". Wskazać również należy, że pismem z 19 grudnia 2019 r. Dyrektora OPS Dzielnicy [...] W. zwrócił się do Dyrektora MGOPS w S. o refundację kosztów schronienia udzielonego stronie. Tego rodzaju rozliczenie, tj. dotyczące zwrotu poniesionych kosztów od innego organu, jest natomiast kwestią wtórną wobec przyznanego świadczenia i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. postanowienia NSA: z 18 czerwca 2008 r., I OW 55/08; z 3 grudnia 2013 r., I OW 248/13). Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór o właściwość między organami nie występuje. W istocie dotyczy on bowiem wyłącznie kwestii związanej ze zwrotem wydatków poniesionych w związku z przyznanym stronie świadczeniem w postaci pobytu w schronisku dla osób bezdomnych. Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 u.p.s., na który zresztą powołał się Burmistrza S. Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Odmienną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z: 28 lutego 2007 r., I OW 73/06; 22 grudnia 2008 r., I OW 97/08; 1 czerwca 2010 r., I OW 75/10; z 8 lutego 2012 r., I OW 201/11; 22 września 2016 r., I OW 104/16). Z tego względu uznać należy, że wniosek Burmistrza S., który ma na celu rozstrzygnięcie merytoryczne kwestii spornej, a nie wyznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie dotyczy sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. i jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).