VII SA/Wa 528/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), odmówił S B udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wcześniejszą decyzją z dnia [...].09.2015r., nr [...] nałożył na S B obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Wykonując obowiązek wynikający z tej decyzji (nieostatecznej), inwestor w dniu [...].10.2015r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem z dnia [...].10.2015r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku garażowego, do czasu rozpatrzenia odwołania E K od decyzji PINB z dnia [...].09.2015r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2015r., nr [...] - uchylił decyzję PINB z dnia [...].09.2015r. nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ wskazał, że dopuszczenie obiektu do użytkowania wymaga przeprowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zgodności z warunkami techniczno- budowlanymi. Bez przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego, brak jest możliwości dopuszczenia obiektu do użytkowania w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm). Jednak przede wszystkim wyjaśnienia wymaga data budowy obiektu, co implikuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Na tym etapie postępowania, złożenie wniosku było przedwczesne. S B wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny, a decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nie jest prawidłowa. Domagał się zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego ze swojej skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania S B od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S B od decyzji PINB [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze skarg S B i E K na decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Zgodnie zaś z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Z przepisów tych wynika, że gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego, formą jego legalizacji, jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania. Przez zdatność do użytku należy rozumieć takie zrealizowanie obiektu, które nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu kończy postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowalne z 1974 r., gdy obiekt wybudowano przed dniem 1 stycznia 1995 r. Powodem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego było uchylenie decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. - decyzją [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Na to rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 553/16 oddalił skargę. Zdaniem organu II instancji dopuszczenie obiektu do użytkowania wymaga przeprowadzenia postępowania mającego na celu zbadanie zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga data budowy obiektu, co implikuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawa. Bez przeprowadzenia tego postępowania, brak jest możliwości dopuszczenia obiektów do użytkowania w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Taką ocenę potwierdził wyrok WSA w Warszawie wskazując, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego było kluczowe, determinowało bowiem ustalenie, czy zastosowanie do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej mają przepisy ustawy z 1974 r. (jeżeli samowola została zrealizowana przez dniem 1 stycznia 1995 r.), czy też przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (jeżeli samowola została zrealizowana po dniu 1 stycznia 1995r.). Skarżący zobowiązany został decyzją nieostateczną do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i w związku z tym złożył wniosek z dnia [...] października 2015 r., jednak rozstrzygnięcie to zostało w toku dalszego postępowania uchylone. Dlatego odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu była właściwa. Dalsze czynności w sprawie, podejmowane będą zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. SA/Wa 553/16. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie możliwe po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie. S B wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 107 § 3 i art. 97 § 4 i art. 7b, art. 8 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy zasadne było zawieszenie postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie są mu znane motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie odmowne. Zgodnie z przepisami procedury, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powinien wskazać okoliczności jakie prowadziły do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie wynikała z konieczności przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego - zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 roku. W takim stanie faktycznym, organ powinien zawieść postępowanie do czasu rozstrzygnięcia innej sprawy, stosownie do art. 97 § 4 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga S B na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. jest bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem organ odwoławczy słusznie utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego samowolnie wybudowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wybudowanego na działce nr ew. [...], związany był bezpośrednio z postępowaniem prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wobec uchylenia tej decyzji PINB, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zniknęła podstawa prawna obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Mimo to, organ powiatowy zobowiązany był do wydania decyzji w odniesieniu do wniosku z dnia [...] października 2015 r. i wyrażanej przez skarżącego w dalszym ciągu, chęci uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/16 - oddalił skargę S B na kasacyjną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Sąd stwierdził, że wynik postępowania wyjaśniającego w postaci uznania, że do budowy obiektu garażowego doszło po 1 stycznia 1995 r. spowoduje, że prowadzenie postępowania w trybie art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie nieprawidłowe. Zmiana podstawy prawnej, w oparciu o którą jest prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego wymaga rozpatrzenia sprawy na nowo z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro w dalszym ciągu prowadzone było przed organem nadzoru budowlanego postępowanie, zainicjowane wnioskiem E K z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w [...], to z pewnością nie było możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku na wniosek inwestora z dnia [...] października 2015r. Sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowego budynku garażowego, wynikał będzie z toku postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Sam wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie - w dacie orzekania przez organ odwoławczy - pozbawiony był podstaw faktycznych i prawnych i choć można było załatwić go w sposób formalny, to odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie w tym stanie faktycznym, praw skarżącego nie narusza. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby organ powiatowy przedwcześnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi (na decyzję kasacyjną) nie wstrzymywało wykonania aktu lub czynności. Natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy ([...] stycznia 2020r.), nie było podstaw faktycznych ani prawnych, do zawieszenia postępowania związanego z wnioskiem inwestora z dnia [...] października 2015r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wniosek taki złożony został w ramach tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zatem nie było relacji zależności między różnymi postępowaniami, co jest wymogiem zastosowania art. 97 § 4 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.