I SA/Wa 2321/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania B. N. oraz odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako [...] S.A.), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] października 2019 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Naczelnik Gminy [...] decyzją z [...] września 1981 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej jako uztwn, po rozpatrzeniu wniosku Zakładu [...] z dnia 1 września 1981 r., zezwolił Zakładom Budowy Sieci [...] "[...]" z siedzibą w [...] na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w gminie [...], w celu budowy linii [...] 400 kV na trasie[...]. Wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. B. N. wystąpiła do Starosty [...] o przyznanie - na podstawie art. 129 ust 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], obręb [...], o pow.[...] ha, obejmującej działki nr [...], nr [...] i nr [...], objętej księgę wieczystą KW nr [...] zabudowanej linią [...] 400 kV relacji[...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], ustalił odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Wojewoda [...] i decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - wskazując w uzasadnieniu na uchybienia dostrzeżone w sporządzonym operacie szacunkowym oraz naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej wyceny. W dniu 20 grudnia 2016 r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkodę powstałą w związku z budową linii [...] 400 kV relacji [...] wraz ze słupem wsporczym na działkach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], położonych w [...] gm. [...] złożył R. S. - jako spadkobierca A. S. Zaś w dniu [...] września 2017 r. B. N. rozszerzyła swój wniosek o działkę nr [...]. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] - w uzasadnieniu wskazując, że znajdujący się w aktach sprawy oryginał decyzji Naczelnika Gminy [...] nie jest opatrzony klauzulą z podaniem daty, kiedy stała się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania R. S. i B. N. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] S.A. wniosła sprzeciw od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - który prawomocnym wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2127/18, oddalił sprzeciw. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) - gdyż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Starosta, naruszając powyższe regulacje procesowe, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy A.K. (uprawnienia nr [...]) sporządziła [...] czerwca 2019 r. operat szacunkowy. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...]: 1) ustalił odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...], [...], [...], [...], powstałej na skutek zdarzeń spowodowanych budową linii [...] 400 kV relacji [...] na rzecz: B. N. w wysokości [...] zł oraz R.S. w wysokości [...] zł; 2) do wypłaty odszkodowania zobowiązał [...] S.A.[...] 16 września 1981 r., nr[...], na podstawie art. 35 uztwn, zezwolił Zakładom Budowy Sieci [...] "[...]" z siedzibą w [...] na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w gminie [...], w celu budowy linii [...] 400 kV na trasie [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana m.in. na nieruchomości, która w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] stanowiła współwłasność Z.Z. i A.S. z d. Z. po 1/2 części - stosownie do treści prawomocnego aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w [...] w dniu [...] stycznia 1978 r., nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1988 r., sygn. (...), spadek po A. S. nabyli: mąż S. S. oraz dzieci: R. M. S. i córka B.J. N. po 1/3 części spadku każde z nich, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabył mąż S. S. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1985 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po Z. Z., wynika, iż spadek po nim nabył S.S. Zgodnie zaś z aktem poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym 15 czerwca 2015 r., spadek po S. S. na podstawie ustawy nabyły dzieci: R. M. S. oraz B.J. N. po 1/2 części każde z nich. Organ uznał, że wnioskodawcy są uprawnieni do żądania odszkodowania - gdyż są spadkobiercami właścicieli nieruchomości objętych ww. decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1981 r. Wskazał także, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 uztwn termin przedawnienia roszczeń (3 letni) został ustanowiony jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Takiego terminu nie przewidziano natomiast dla pozostałych roszczeń, co oznacza - zgodnie z zasadami prawa administracyjnego - że termin przedawnienia w tym zakresie nie obowiązuje (wyrok WSA w Olsztynie z 15 listopada 2016 r., II SA/Ol 1061/16). Następnie zauważył, że wnioskodawcy wystąpili z żądaniem ustalenia odszkodowania wywodzącego się ze skutków budowy napowietrznej linii energetycznej, czyli zmniejszenia się wartości nieruchomości. Poza sporem jest, że dotychczasowi właściciele i ich spadkobiercy takiego odszkodowania nie otrzymali, ale też nie żądali go wcześniej. Zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 1 uztwn, który w istotnym dla sprawy znaczeniu odpowiada swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., I OSK 2306/14). Zatem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.g.n. Podniósł, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. K.. Określił on wysokość odszkodowania wynikającą ze zmniejszenia wartości działki nr [...] i nr [...] (po podziale działki nr [...], nr [...] i nr [...]) z obrębu [...] w części wykorzystywanej pod produkcję rolniczą w powierzchni pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości w kwocie [...] zł oraz wysokość odszkodowania wynikającą ze zmniejszenia wartości działki nr [...] (po podziale nr [...]) z obrębu [...] w części wykorzystywanej pod zabudowę siedliskową w powierzchni pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości w kwocie [...] zł - czyli łączna wartość odszkodowania wynosi [...] zł. Starosta podkreślił, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Przywołał treść art. 154 u.g.n. oraz treść § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dodał, że kwestie merytoryczne należą do tzw. warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, posiadającego zarówno wiedzę (wiadomości specjalne), jak i uprawnienia do dokonywania analizy rynku i szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Operat szacunkowy stanowi natomiast sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że pełnomocnik [...] S.A. pismem z [...] czerwca 2019 r. wniosła uwagi do operatu i zakwestionowała przedstawioną w operacie szacunkowym szerokość pasa zajętości nieruchomości pod budowę linii [...] 400 kV [...] na dzień wydania ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1981 r. Swoje stanowisko podtrzymała w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. W piśmie z 12 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy A. K. wskazała, iż rzeczoznawcy majątkowi nie są uprawnieni do samodzielnego ustalenia parametrów obszarów - stref oddziaływania urządzeń i pasów technologicznych. Jeżeli brak jest danych źródłowych do ustalenia tych parametrów - to należy uzyskać odpowiednie informacje od przedsiębiorstwa przesyłowego, parametry obszarów oddziaływania urządzeń oraz pasów technologicznych powinien ustalić specjalista w dziedzinie danych urządzeń energetycznych. W związku z powyższym pismem z 9 września 2019 r. Starosta zwrócił się do pełnomocnika [...] S.A. o potwierdzenie wskazanej przez inwestora szerokości pasa czasowego zajęcia nieruchomości - przez osobę posiadającą specjalistyczna wiedzę w tym zakresie. Jednak nie otrzymał od inwestora żądanych dokumentów dotyczących potwierdzenia szerokość zajętości pasa. Z uwagi na brak reakcji [...] S.A. przyjął on parametry z dostępnych dokumentów, tj. zapisu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - albowiem proces opracowania studium wymagał uzgodnień branżowych, między innymi dotyczył stref ochronnych pod liniami energetycznymi. Wobec powyższego organ przyjął szerokość zajętości pasa 2 x 45 m jako obowiązujący w danym momencie, potwierdzony w tym przypadku przez przedstawicieli branży energetycznej w procesie tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n. zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z budową linii [...] 400 kV relacji [...] na przedmiotowych działkach jest [...] S.A. Nie zgadzając się z decyzją Starosty [...] odwołanie złożyli B. N. oraz [...] S.A. B. N. decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie: a) art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 kpa i art. 10 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na ustaleniu zaniżonego odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistemu zmniejszeniu wartości nieruchomości i dokonaniu przez organ wiążących ustaleń na podstawie operatu szacunkowego, którego treść nie pozwalała na jednoznaczną ocenę prawidłowości przyjętych za podstawę wyliczeń danych porównawczych; b) art 128 ust. 4 ug.n. w zw. z art. 130 ust 2 u.g.n. w zw. z art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n. poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej rzeczywistej wartości jej zmniejszenia na skutek zdarzeń spowodowanych budową linii [...] 400 kV relacji [...]; c) § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez brak właściwego uwzględnienia przy szacowaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art 128 ust. 4 u.g.n., w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; d) § 43 ust 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez brak uwzględniania przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art 128 ust 4 u.g.n., zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art 124 ust. 1 u.g.n.; e) art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji analizy przez organ, jak i również przez biegłego przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art 128 ust 4 u.g.n., takich czynników, jak zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art 124 ust 1 u.g.n. i wpływu tych elementów na zmniejszenie wartość nieruchomości objętej wnioskiem. [...] S.A. w odwołaniu decyzji organu I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawiania (ograniczenia) prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego pozbawienia (ograniczenia) - w związku z wydaniem w stosunku do niego decyzji administracyjnej ograniczającej własność - doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców; b) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje - poza osobami "wywłaszczonymi"- również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania; c) art. 130 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania na skutek nieuprawnionego przyjęcia, że obejmuje ono swoim zakresem również szkody, które są następstwem istnienia strefy ochronnej linii [...], podczas gdy do jej powstania i ustalenia jej rozmiarów (2 x 45 m od osi linii) doszło dopiero w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc w akcie niemającym charakteru powszechnie obowiązującego, niemogącego być podstawą decyzji administracyjnych, a nadto wydanego kilkanaście lat po wydaniu przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z [...] września 1981 r., nr [...] będącej podstawą i przyczyną przyznania odszkodowania w niniejszym postępowaniu; w ww. decyzji brak jest wskazanego rozmiaru powierzchni nieruchomości, w stosunku do której udzielone zostało zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w celu budowy linii [...], co prowadzi do wniosku, że zakresem odszkodowania objąć należy wyłącznie te szkody, które powstały przy jej wznoszeniu, a nie szkody które powstały już po jej posadowieniu na gruncie na podstawie innego aktu administracyjnego niż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 2019 r., 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nieodpowiadający wymogom zawartym w ww. przepisach na skutek przyjęcia, że operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. - w kontekście zarzutów skarżącego z [...] czerwca 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. oraz wyjaśnień biegłej z [...] sierpnia 2019 r. - mogą stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska skarżącego przytoczonego w pismach z [...] czerwca 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. o tym, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko i wyłącznie podmiotowi wywłaszczonemu (adresatowi decyzji "wywłaszczeniowej"), a prawo to nie przechodzi na następców singularnych, ani uniwersalnych (spadkobiercy); nieprzytoczenie przepisu prawa, ani konkretnych (z podaniem danych podmiotu wydającego, daty wydania, sygnatury akt) orzeczeń sądowo-administracyjnych, z których jasno wynika, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał - z uwagi na charakter zarzutów podniesionych w odwołaniach, a skierowanych w przeważającej mierze w kierunku nieprawidłowości wyceny wartości odszkodowania zawartej w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym - iż ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509), która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., zostały wprowadzone zmiany w u.g.n. Przywołał też treść znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n. Podniósł, że ze znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony jedynie w okresie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, zaś po potwierdzeniu jego aktualności może być wykorzystany jedynie w kolejnych 12 miesiącach od dnia upływu powyższego terminu, jeżeli nie nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Możliwość wykorzystania operatu szacunkowego jest zatem ograniczona czasowo. W związku z tym - mając na względzie charakter podniesionych zarzutów - wystąpił w trybie art. 136 u.g.n. do organu I instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w przedmiocie potwierdzenia ważności operatu szacunkowego z [...] czerwca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.K. oraz potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] czerwca 2020 r., oprócz dodatkowych wyjaśnień wskazała, że nie może potwierdzić aktualności operatu z [...] czerwca 2019 r. z uwagi na fakt, iż w okresie ostatnich dwóch lat na badanym obszarze terenów wsi z gminy [...] wystąpiły nowe transakcje nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi i zabudowanymi. Tym samym aktualna wartość nieruchomości winna zostać określona w oparciu o transakcje zakupu/sprzedaży z ostatnich dwóch lat. Wobec powyższego Wojewoda - mając na uwadze treść zmienionego przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n oraz fakt, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] czerwca 2019 r., a rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego aktualności - stwierdził, iż na dzień rozpatrywania odwołania przedmiotowy operat nie może zostać wykorzystany do celu dla którego został sporządzony. W tej sytuacji - wobec stwierdzenia, iż operat szacunkowy nie może zostać wykorzystany w postępowaniu odwoławczym - uznał, że należało uchylić w całości decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10. Następnie Wojewoda wskazał, że w art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Strony postępowania powinny mieć możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również zgłoszenia swoich uwag i zastrzeżeń (w tym również do operatu szacunkowego). Ponadto organ I instancji winien ustosunkować się w treści rozstrzygnięcia do pism strony składanych w trakcie trwającego postępowania, w szczególności dotyczących trybu ustalenia stron postępowania. Na zakończenie Wojewoda podniósł, że organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zapewni stronom czynny udział w postępowaniu w trybie art. 10 k.p.a. oraz zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zarazem jego szczegółowej analizy i oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast on - jako organ II instancji - nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie - z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz treść art. 136 k.p.a., który określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Od powyższej decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A., zarzucając tej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art, 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu pozbawienia (ograniczenia) prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego pozbawiania (ograniczenia) - w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność - doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców; b) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje - poza osobami "wywłaszczonymi" - również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. § 8 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 11 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy i uargumentowanie jej rozstrzygnięcia w sposób, abstrahujący od zarzutów odwołania skarżącego z dnia [...] października 2019 r. i ich uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do kręgu osób uprawnionych na drodze administracyjnej do dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n.; b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z niewłaściwych powodów. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie tak sformułowanych zarzutów. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości powstałej na skutek zdarzeń spowodowanych budową linii [...] 400 kV relacji [...]. Zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy u.g.n. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak słusznie zauważył organ II instancji operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. (uprawnienia nr [...]). Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem I instancji. W dacie rozpoznawania odwołania przez Wojewodę [...], tj. w dniu [...] sierpnia 2020 r. przedmiotowy operat utracił swoją ważność - stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n., zaś rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego aktualizacji zgodnie z art. 154 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji operat ten nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ odwoławczy zobowiązany jest do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 3 u.g.n., dotyczy również organu odwoławczego (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1371/09; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 854/18). Oznacza to, iż organ odwoławczy musi mieć możliwość skorzystania z ważnego lub zaktualizowanego operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W tych okolicznościach Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że - w związku z utratą ważności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania i brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności - konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Tym samym, słusznie stwierdził, iż zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z [...] października 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi -zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 19 października 2016 r., I OSK 3146/14 oraz 11 lutego 2010 r., I OSK 564/09). Stanowisko to Sąd w całości podziela. Wskazać należy, iż organ odwoławczy zastosował się do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowiącego, że przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał bowiem, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapewni stronom czynny udział w postępowaniu w trybie art. 10 k.p.a. oraz zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, dokonując zarazem jego szczegółowej analizy i oceny pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto wskazał, że organ I instancji winien ustosunkować się do pism strony składanych w trakcie trwającego postępowania, w szczególności dotyczących trybu ustalenia stron postępowania - odnosząc się w ten lakoniczny sposób do zarzutów odwołania [...] S.A. dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania na rzecz następców prawnych osób wywłaszczonych. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie dopatrzył się też naruszenia powołanych w sprzeciwie przepisów prawa materialnego i procesowego. Ponadto Sąd - rozpoznając sprzeciw od decyzji - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym ocena ta ma charakter wyłącznie procesowy - co oznacza, że Sąd nie bada istoty sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17, wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.