II OSK 2653/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 867/19 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 867/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na M. N., inwestora samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...], obowiązku przedłożenia dokumentów, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana przy zaniechaniu przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, co do spełnienia przez budynek stanowiący samowolę budowlaną wymogów dotyczących zachowania minimalnych odległości budynków z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, 2. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 272 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przepisu Rozporządzenia, skutkujące błędnym przyjęciem, że samowolnie posadowiony budynek nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a tym samym skutkujące przyjęciem, że decyzja organu drugiej instancji, stwierdzająca zachowanie przez budynek stanowiący samowolę budowlaną minimalnych odległości wymaganych względów ochrony przeciwpożarowej, odpowiada prawu. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu S. P. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że analiza treści uzasadnienia decyzji organów, jak i zaskarżonego wyroku wskazuje, że ocena przedmiotowej budowy pomija przepisy Rozporządzenia określające dodatkowe wymagania co do minimalnej odległości budynków, których przedmiotowa samowola, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie spełnia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Rozdział 7 Rozporządzenia zawiera dodatkowe przepisy dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym § 272, wskazujący na "minimalną odległość między zewnętrznymi ścianami budynków, która przy uwzględnieniu rodzaju budynku stanowiącego samowolę PM, budynku garażu skarżącego kasacyjnie PM na działce nr [...], budynku mieszkalnego skarżącego kasacyjnie, który również znajduje się na działce [...] - ZL, wynosi 8 m. Tymczasem, odległość między garażem skarżącego kasacyjnie a samowolą wynosi 7 m". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy rozpoznały sprawę z rażącym naruszeniem zasady wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie są one powiązane ze sobą i dotyczą odległości budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...], a budynkiem garażu skarżącego kasacyjnie. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy orzekające i słusznie zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Przypomnieć należy (jest to w zasadzie niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie), że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prowadzi postępowanie legalizacyjne co do samowolnie wybudowanego przez M. N. budynku gospodarczego z garażem ponieważ decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty D. z dnia [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę tego budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Stwierdzona nieważność była konsekwencją wybudowania budynku przed wydaniem decyzji z [...] października 2011 r. o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] stycznia 2019 r. przeprowadzono oględziny tego obiektu podczas których inwestorka udostępniła posiadaną dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku – projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki. Ustalono, że budynek będący przedmiotem postępowania, posiada powierzchnię (6,50m x 11,67m) 75,855 m2. Na jego budowę było wymagane pozwolenie na budowę, bowiem powierzchnia 75,855 m2 nie mieści się w parametrach wskazanych przez ustawodawcę jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego ustalił także, że inwestorka M. N. uzyskała decyzję Wójta Gminy R. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem wolnostojącym na działce nr [...] położonej w Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] ustosunkowując się do tej decyzji stwierdził, że z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do rodzaju inwestycji – wymagana budowa budynku gospodarczego, projektowana – budynku gospodarczego i wszystkie parametry z decyzji o warunkach jak nieprzekraczalna linia zabudowy, wysokość zabudowy, geometria i kąt nachylenia dachu, powierzchnia zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej zostały zachowane (k. 1 akt administracyjnych wskazana decyzja GINB). Ponadto podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2019 r. sporządzono szkic sytuacyjny z którego wynika, że sporny budynek zlokalizowany jest w odległości 3,56 do 3,15m od granicy działki skarżącego kasacyjnie (nr [...]) i nie posiada otworów okiennych od strony tej działki. Zatem wymogi § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały zachowane. Ze szkicu tego wynika także, że na działce S. P. znajduje się: budynek mieszkalny nieużytkowany (oznaczony numerem 5), budynek gospodarczy nieużytkowany (oznaczony numerem 6, na innej mapie nazywa się go kuźnią) i budynek gospodarczy nieużytkowany (oznaczony numerem 6, który na mapie sytuacyjnej z rozgraniczenia nazwany jest garażem). Ten ostatni znajduje się w ostrej granicy z działką M. N. i bokiem przylega do jej budynku gospodarczego (k. 11 szkic sytuacyjny, k. 13 mapa sytuacyjna z rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...]). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają racje organy nadzoru budowlanego i sąd wojewódzki, że powyższe ustalenia przesądzają o możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. Za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 48 ust. 2 z zw. z "§ 272 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Zapewne autorowi skargi chodzi o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., choć sama skarga, ani jej uzasadnienie nie wskazuje, że to rozporządzenie z tej właśnie daty. Zauważyć należy, że - po pierwsze paragraf ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty: 1, 2, 3. Rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne podanie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie wskazany § 272 dotyczy odległości zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Wynika z tego, że przepis ten nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.