I OSK 2897/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 47/19 o odrzuceniu skargi T.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 16 sierpnia 2019 r. odrzucił skargę T.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie ponaglenia. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania admninistracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że 21 stycznia 2019 r., skarżący skierował do Prokuratora Rejonowego w [...] żądanie zapłaty 2120 zł tytułem niewypłaconej części uposażenia za maj 2016 r. wraz z odsetkami. Następnie 8 kwietnia 2019 r. wniósł ponaglenie do Prokuratora Okręgowego w [...] za pośrednictwem Prokuratora Rejonowego w [...] podając, że do tej pory nie załatwiono jego sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wskazał również, że bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prokuratora Okręgowego w [...] skarżący upatruje w nierozpoznaniu wniesionego przez skarżącego ponaglenia dotyczącego niezałatwienia sprawy przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Rozpoznając przedmiotową sprawę sąd pierwszej instancji uznał, że rozpoznanie ponaglenia przez organy wskazane w art. 37 § 3 k.p.a. nie mieści się w katalogu spraw określonych przepisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zaznaczył, że ponaglenie ma na celu doprowadzenie do załatwienia sprawy przez właściwy organ, przy czym wynik rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia lub organ prowadzący postępowanie nie daje podstaw do zaskarżenia wydanego w tym trybie postanowienia. Podniósł, że rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która - ujęta nawet w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stanowisko organu w kwestii ponaglenia ma charakter wpadkowy i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podkreślił, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W piśmie zatytułowanym "zażalenie" T.M. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając przy tym naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - przez błędne zakwalifikowanie sprawy według tego przepisu, zamiast prawidłowo, jako postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 2 pkt 8 i 9, 52 § 1 i 2, i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 37 § 3 k.p.a., - przez błędne uznanie, że procedowanie przez organ wyższego stopnia (do którego wniesiono ponaglenie) z naruszeniem prawa, poprzez zaniechanie wydania wymaganego prawem postanowienia i procedowanie z naruszeniem terminów, jak również akceptację naruszenia prawa przez organ I instancji polegającego na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej oraz procedowanie z naruszeniem terminów - nie należy do właściwości sądów administracyjnych; 3. art. 53 § 2 b p.p.s.a. - przez stwierdzenie wniesienia skargi z naruszeniem terminu wymienionego w tym przepisie, choć skarga złożona została po uprzednim wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, a przepis nie określa granic czasowych wniesienia skargi do sądu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przy czym odpowiadając na wezwanie WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r. do usunięcia braków skargi kasacyjnej wskazał, że wnosi o rozpoznanie na rozprawie zażalenia uznanego przez WSA za skargę kasacyjną, a z ostrożności procesowej, w przypadku odmiennej oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgadza się na rozpoznanie tego zażalenia na posiedzeniu, w trybie przewidzianym w art. 197 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu skarżonego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie. W odpowiedzi na wniesiony środek zaskarżenia Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o odrzucenie zażalenia skarżącego, a w przypadku braku uwzględnienia powyższego i w sytuacji zakwalifikowania zażalenia skarżącego jako skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa organu przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W świetle zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał złożone w sprawie zażalenie za skargę kasacyjną. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym samo oznaczenie pisma procesowego nie przesądza o jego charakterze. Zgodnie z art. art. 46 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać, m.in., oznaczenie rodzaju pisma i osnowę wniosku lub oświadczenia. Oznaczenie rodzaju pisma polega na wskazaniu określenia zgodnego z treścią pisma i nazwą, jaką takiemu pismu nadają przepisy ustawy (np. zażalenie bądź skarga). Z kolei osnowa wniosku lub oświadczenia to merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera. Winno z niej wynikać, jaki jest faktyczny zamiar wnoszącego pismo. Co do zasady oba omawiane elementy pisma strony powinny ze sobą korelować. Zdarzają się jednak sytuacje, w których treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela opinię Sądu Najwyższego wyrażoną w postanowieniu z 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, iż niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Stąd też, jeśli z pisma wynika dostatecznie wyraźnie zamiar zaskarżenia postanowienia odrzucającego skargę, należy, niezależnie od oznaczenia takiego pisma, potraktować je jako skargę kasacyjną, bowiem taki środek zaskarżenia przysługuje od postanowienia o odrzuceniu skargi. W konsekwencji należy zbadać, czy pismo strony spełnia wymogi formalne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla skargi kasacyjnej. Złożony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia został wniesiony w terminie przewidzianym dla zażalenia, który to termin mieści się w ustawowym terminie 30-dniowym do wniesienia skargi kasacyjnej. Ponadto spełnia wymogi z art. 176 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zawiera: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zawiera również wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Na wezwanie WSA w Gdańsku skarżący wskazał, że wnosi o rozpoznanie środka zaskarżenia na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania (zob. postanowienie NSA z 2 lipca 2019 r., sygn. I FZ 142/19, postanowienie NSA z 30 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 43/19, postanowienie NSA z 28 września 2010 r., sygn. I FZ 227/10, postanowienie NSA z 15 października 2019 r., sygn. II OSK 3183/19) Wobec powyższych nie ulega wątpliwości, że środek zaskarżenia złożony przez skarżącego należało potraktować jako skargę kasacyjną. Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, ze nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przed zmianą art. 37 k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) na niezałatwienie sprawy w terminie przysługiwało stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Aktualnie na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia. Pod rządami art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 maja 2017 r. w orzecznictwie przyjmowano jednolicie, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., które jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie jest rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie – patrz: art. 141 § 1 k.p.a. (zobacz orzeczenia NSA: z 2.07.2018 r. I OSK 2170/18; z 12.04.2018 r. I OSK 206/17; z 6.07.2017 r. I OZ 1094/17; z 21.09.2017 r. I OSK 3145/15; z 31.01.2013 r. I OSK 74/13; z 27.04.2012r. I OSK 872/12; z 7.02.2012 r. II OSK 2259/10; z 3.11.2011 r. I OSK 1352/11; z 17.06.2011 r. I OSK 1014/11). Przyjąć należy, że powyższa argumentacja znajduje także zastosowanie do postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia (postanowienie NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2823/19, zob. również postanowienie NSA z 24 września 2019 r., sygn. II OZ 820/19). Wobec powyższego rozważania sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zasługują na aprobatę. Przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również według k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 2 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2170/18). Na marginesie należy wskazać, że postępowanie w sprawie ponaglenia jest postępowaniem wpadkowym, to stwierdzić należy, że niezastosowanie się przez organ do jego rozpoznania nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji dla strony w kwestii postępowania sądowoadministracyjnego. Złożenie ponaglenia umożliwia bowiem złożenie skargi do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie głównej, gdyż spełniony jest warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a. Nie miało przy tym znaczenia dla sprawy do kategorii jakiego aktu w oparciu o art. 3 p.p.s.a., zostało przez WSA przypisane ponaglenie, jak również podanie w podstawie wydania postanowienia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak bowiem wspomniano mamy do czynienia z postanowieniem zaliczanym do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających z toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego samego powodu nie mógł znaleźć uzasadnionych podstaw ostatni zarzut, w którym skarżący upatruje naruszenia przepisów postępowania w stwierdzeniu wniesienia skargi z naruszeniem terminu wymienionego w tym przepisie, choć skarga złożona została po uprzednim wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Skoro bowiem uznano, że skarga była niedopuszczalna, badaniu nie podlegały kwestie proceduralne do jej wniesienia. Reasumując stanowisko sądu pierwszej instancji co do tego, że skarga na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. jest niedopuszczalna, jest prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie przychylił się do wniosków kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).