VII SA/Wa 905/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE I. Decyzją z [...] września 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" A. B., L. J. P. spółka jawna w [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ulicy [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem od ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w [...] w granicach terenu oznaczonego w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu literami ABCDA. Decyzja stała się ostateczna. II. Po rozpatrzeniu wniosku M. J. (dalej jako Skarżący), Wojewoda [...]postanowieniem z [...] maja 2019 r. [...] działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r. Wojewoda wyjaśnił, że w czasie wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2014 r. Skarżący był właścicielem działki nr [...], ale nie został uznany za stronę tego postępowania, gdyż działka ta, zdaniem Prezydenta Miasta [...], nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Obecnie Skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do ww. nieruchomości. Z informacji z rejestru gruntów i zawiadomień o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych wynika, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], działka o nr [...] została podzielona na działki o nr [...]. Następnie działka o nr [...] została podzielona na działki o nr [...], na podstawie decyzji z [...] marca 2018 r. Powyższe działki są znacznie oddalone od terenu inwestycyjnego (ponad 80 m) i zgodnie z informacją z rejestru gruntów z 27 grudnia 2018 r. są własnością osób prywatnych. Działka o nr [...] jest położona bliżej terenu inwestycyjnego - w odległości około 3 m. Zgodnie z rejestrem gruntów z 27 grudnia 2018 r. właścicielem tej działki nie jest jednak Skarżący, a osoby prywatne prowadzące spółkę cywilną. Zgodnie z księgą wieczystą o nr [...] działka o nr [...]1 była przedmiotem umowy sprzedaży z [...] lutego 2018 r. Tym samym Skarżący zdaniem Wojewody nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wszczęcie na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r., ponieważ nie jest właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. III. Po rozpatrzeniu zażalenia M. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu stopnia podstawowego i nie wykazał interesu prawnego do udziału w postępowaniu nieważnościowym. W piśmie z 19 lutego 2020 r. Skarżący wskazała, że "Tytuł prawny do tej nieruchomości (nr [...] - przyp. Sądu) utraciłem w dniu [...].02.2018 r. na podstawie aktu notarialnego nr [...] potwierdzającego umowę sprzedaży". Księga wieczysta nr [...]na którą powołuje się Skarżący nie obejmuje działki nr ew. [...]. Z treści ww. księgi wynika, że M. J. jest właścicielem działek o nr ew. [...] (obręb ewidencyjny [...]), nr ew. [...] i nr ew. [...] (obręb ewidencyjny [...]), nr ew.: [...] (obręb ewidencyjny [...]) położonych w [...] które z uwagi na znaczne odległości od działek inwestycyjnych nie zostały nawet objęte projektem zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Do pisma z 20 stycznia 2020 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie GUNB z 20 grudnia 2019 r. załączony został odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] (stan na [...].01.2020 r.), w której ujawniona jest działka nr [...] (obręb ewidencyjny [...]). Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny względem ww. działki nr ew. [...] (obręb ewidencyjny [...]) położonej w [...]. Tytuł prawny do działki nr ew. [...] (obręb ewidencyjny [...]) położonej w [...] M. J. utracił w związku z umową sprzedaży - akt notarialny z [...] lutego 2018 r. Rep. [...] Nr [...], co sam potwierdził w piśmie z 19 lutego 2020 r. Mając na uwadze przedstawioną argumentację Skarżącego, wskazującą że w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę był właścicielem działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]), GINB podkreślił, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Ocena w tym zakresie każdorazowo wymaga analizy dokonanej w oparciu o całokształt aktualnych okoliczności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano, że jakkolwiek w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestię interesu prawnego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Wniosek Skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r. wpłynął w dacie, w której tytuł prawny do działki nr [...] (obręb ewidencyjny [...]) wnioskodawcy już nie przysługiwał. Skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Skarżącego, to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. IV. Skargę na powyższe postanowienie GINB wniósł M. J., kwestionujące je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]września 2014 r. Nie formułując konkretnych zarzutów Skarżący wskazał, że wyrokiem NSA z 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1585/16 oddalona została skarga kasacyjna Inwestora od wyroku WSA w Białymstoku z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 742/15 w sprawie jego skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organy obu instancji nie przyznając skarżącemu statusu strony błędnie oceniły brak podstaw wznowienia postępowania na jaką się powoływano (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na moc wiążącą tych orzeczeń Skarżący twierdzi, że mają one zastosowanie również w obecnej jego sprawie. Moc wiążąca wyroku zawarta w art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. oznaczą że kwestia posiadania przymiotu strony przez Skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r. kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu przyznającym mu status strony. W kolejnym postępowaniu sprawa posiadania przymiotu strony postępowania nie może już być badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia prawomocnego orzeczenia sądu. Skarżący stwierdził, że jego pismo z 11 marca 2019 r. nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] lecz odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...]. Zdaniem Strony, decyzja objęta wnioskiem o jej unieważnienie wydana została w dniu [...] września 2014 r., a prawo własności działki [...] (obecnie [...]) Skarżący utracił w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu wydania decyzji był więc współwłaścicielem terenu zabudowy w wymiarze określonym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] września 2007 r. W skardze sformułowano również zarzuty mające świadczyć o nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2014 r. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Interes prawny "nie jest dany raz na zawsze" i w związku z tym może podlegać zmianom w czasie. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 470/08; z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Sprawa o stwierdzenie nieważności jest jednak nową sprawą i nie stanowi prostej kontynuacji sprawy pierwotnie rozstrzygniętej. Zauważyć także trzeba, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09), że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego (tu jest nim Skarżący) spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. do udziału w tym postępowaniu. W ocenie Sądu Skarżąc nie wykazał, że w dacie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej posiadał nadal interes prawny wywodzony z własności nieruchomości nr ewid. [...], przez co nie spełnia podstawowej przesłanki - jego aktualności. Prawdą jest, co wynika z przeglądu dostępnej w Internecie zupełnej treści księgi wieczystej nr [...], że na skutek notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2018 r. nr Rep. [...] zawartej przed Notariusz A. M., Skarżący zbył własność działki nr [...] (uprzednio [...]) i od tej daty nie jest już jej właścicielem. Jest to nieruchomość położona najbliżej spornej inwestycji. Zbycie jej własności pozbawiło więc Skarżącego interesu prawnego, który wywodził właśnie z prawa własności przysługującego mu względem tej nieruchomości. Już z tej przyczyny skarga jest niezasadna, a organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z uwagi na całkowity brak interesu prawnego. Sąd zauważa również, że pismo 11 marca 2019 r. jest zatytułowane odwołanie i zawiera w swojej treści żądanie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta Miasta [...]. Na skutek wezwania Wojewody [...] z 25 kwietnia 2019 r. Skarżący doprecyzował swoje żądanie wskazują, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2014 r. Słusznie zatem organ prowadził postępowanie w kierunku rozważenia podstaw do wszczęcia procedury, która mogłaby się zakończyć stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ rozpoznał jednak również złożone odwołanie i wydał w tym względzie rozstrzygnięcie. VII. Skarżący niezasadnie powołuje się również na wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych mające w jego opinii przesądzać o posiadaniu aktualnego interesu prawnego i bezwzględnym związaniu innych organów treścią tych rozstrzygnięć tj. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1585/16 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 742/15, dotyczące decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym. Należy jednak wskazać, że orzeczenia te dotyczyły rozstrzygnięć administracyjnych wydanych zanim jeszcze Skarżący zbył należącą do niego nieruchomość nr ewid. [...] (poprzednio [...]). Orzeczenia te nie uwzględniały zatem tego faktu, który nastąpił po wydaniu kontrolowanych w tych postępowaniach rozstrzygnięć administracyjnych. Interes prawny musi być aktualny w danej chwili to znaczy strona musi się nim legitymować nie tylko w dacie wszczęcia postępowania, ale przez cały czas jego trwania. Skarżący nie ma aktualnie w pobliżu spornej inwestycji żadnych nieruchomości, które mogłyby zostać uznane z pozostające w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie jest tym samym trafne twierdzenie, że przymiot strony i związany z tym interes prawny należy oceniać przez pryzmat daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Takie stanowisko w sposób nieuprawniony rozszerzałoby krąg stron postępowania na osoby nie mające już jakiegokolwiek interesu prawnego w kwestionowaniu danej decyzji, poza interesem faktycznym w jej zwalczaniu z uwagi na niezadowolenie z rozstrzygnięcia wydanego w przeszłości. Dodać należy, że po korzystnych wyrokach NSA i WSA na które powołuje się obecnie Skarżący wydano we wznowionym postępowaniu administracyjnym ponowną decyzję z [...] lutego 2019 r., znak: [...], od której M. J.również się odwołał. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze w części wywołanej odwołaniem Skarżącego stwierdzając, że nie jest już obecnie właścicielem żadnej nieruchomości w pobliżu spornej inwestycji i tym samym utracił przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. VIII. Należy także wskazać, że Skarżący już wnioskiem z 15 grudnia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (razem z W. C. oraz J. Ł.). Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], umorzył jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2014 r. GINB ostateczną decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie, zaś tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1590/15 oddalił skargę M. J. W sytuacji, w której toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej z [...] września 2014 r., zakończone umorzeniem postępowania i oddaleniem skargi na tego rodzaju rozstrzygnięcie, nie jest możliwe wszczęcie ponownego postępowania mającego jeszcze raz zweryfikować decyzję budowlaną w kontekście istnienia interesu prawnego Skarżącego. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że organy słusznie odmówiły wszczęcia po raz kolejny postępowania nieważnościowego na wniosek Skarżącego.