VII SA/Wa 976/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej: "Wojewódzki ZON", "organ wojewódzki") w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: "Powiatowy ZON") z [...] listopada 2017 r., znak: [...] o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: "Miejski ZON") zaliczył skarżącego do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do [...] kwietnia 2019 r. Orzeczeniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Powiatowy ZON zaliczył skarżącego do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do[...] listopada 2019 r. Od powyższego orzeczenia z [...] listopada 2017 r. odwołanie wniósł W. S., domagając się zmiany wskazań w punkcie 9, w którym stwierdzono, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Organ wojewódzki - po analizie akt sprawy - ustalił, że skarżący legitymuje się dwoma orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności, tj. wydanym przez Powiatowy ZON z [...] listopada 2017 r. oraz Miejski ZON z [...] kwietnia 2016 r., wobec tego wystąpił do Urzędu Miasta [...] o ustalenie miejsca stałego zameldowania skarżącego, celem ustalenia właściwości miejscowej organu. Urząd wskazał, że aktualnym adresem stałym W. S. jest [...],[...][...], natomiast adres czasowy (od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2026 r.) to gmina[...], [...]. ul. [...]. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2019 r., Wojewódzki ZON wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2017 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ wojewódzki wezwał skarżącego do przedstawienia, we wskazanym terminie, wyjaśnień związanych z właściwością miejscową organu I instancji. Wezwanie ponowił pismem z [...] maja 2019 r., [...] czerwca 2019 r. a następnie [...] września 2019 r. Decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...], Wojewódzki ZON - na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego ZON z [...] listopada 2017 r. o stopniu niepełnosprawności W. S.. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra wniósł skarżący. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewódzki ZON wskazał na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przywołał art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że ocena decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania kontrolowanej decyzji, tak co do stanu prawnego, jak i ustaleń faktycznych. Wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności prowadzone jest zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172, z poźn. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji") i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027, z poźn. zm.). Na podstawie art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Następnie Minister odwołał się do art.19 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy o rehabilitacji. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przez organem wojewódzkim ustalono, iż na dzień wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2017 r., Powiatowy ZON w [...] nie był właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożonego w dniu [...] października 2017 r. Skarżący legitymował się bowiem zameldowaniem na pobyt stały w mieście [...] i nie wykazał zmiany tego miejsca pobytu z uwagi na istnienie przesłanek o jakich mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji - przebywanie poza miejscem stałego pobytu ponad dwa miesiące ze względów zdrowotnych lub rodzinnych. Minister wskazał także, że w treści złożonego wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2017 r. skarżący – w rubryce miejsce stałego zameldowania - wpisał: [...], ul. [...]. Powyższe pozostaje więc w sprzeczności z rzeczywistym stanem wskazanym w informacji adresowej Urzędu Miasta [...]. Minister podniósł (za organem wojewódzkim), że skarżący posługiwał się orzeczeniami wydanymi przez dwa organy o odmiennym zasięgu miejscowym, tj. przez: Powiatowy ZON, obsługujący m.in. powiat [...]który wydał orzeczenia z: – [...] maja 2013 r. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] maja 2014 r., – [...] czerwca 2014 r. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] czerwca 2016 r., – [...] października 2014 r. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] października 2017 r., – [...] listopada 2017 r., - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] listopada 2019 r.; Miejski ZON, obejmujący miasto [...], który wydał orzeczenia z: – [...] lutego 2010 r. - orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] lutego 2013 r., – [...] marca 2013 r. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...] marca 2016 r., – [...] kwietnia 2016 r. - orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do [...]kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy podkreślił, że Wojewódzki ZON w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż "(...) dokumentacja medyczna składana przez skarżącego w celu wydania orzeczeń była przedkładana wybiórczo do zespołów. Miejski ZON orzekał w zakresie symbolu przyczyny niepełnosprawności 02-P, natomiast Powiatowy ZON orzekał w zakresie symboli 05-R, 10-N (...)." Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że "skarżący składając wnioski o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności posługiwał się w tym samym czasie dwoma różnymi dokumentami tożsamości oraz wskazywał dwa miejsca stałego pobytu. W Miejskim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] skarżący posługiwał się dowodem osobistym serii [...], podając miejsce zameldowania [...],[...] (wnioski z [...].01.2010 r., [...].11.2011 r., [...].01.2013 r., [...].03.2016 r.), natomiast w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący legitymował się dowodem osobistym serii [...], wskazując jako miejsce stałego zameldowania gm. [...],[...], ul. [...] (wnioski z [...].05.2014 r., [...].09.2014 r). W świetle oświadczeń składanych przez skarżącego oba organy uznawały się za właściwe miejscowo." Minister stwierdził, że naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodził się z organem wojewódzkim, że w dacie wydawania orzeczenia przez Powiatowy ZON miejscem stałego pobytu skarżącego, potwierdzonego zameldowaniem na pobyt stały, było miasto [...], zatem właściwym do rozpatrzenia wniosku i wydania orzeczenia był Miejski ZON - jako organ stałego miejsca pobytu skarżącego. Zdaniem Ministra, skarżący nie uprawdopodobnił (pomimo wezwań organu) aby były podstawy do wydania orzeczenia przez organ właściwy ze względu na miejsce pobytu ustalone w oparciu o art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Organ odwoławczy wskazał, że nie budzące zastrzeżeń jest zatem, że orzeczenie z [...] listopada 2017 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa i tym samym winno zostać usunięte z obrotu prawego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo podniósł, że ww. orzeczenie z [...] listopada 2017 r. zostało wydane w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowało orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego ZON z [...] kwietnia 2016 r., którym organ zaliczył skarżącego do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na okres do dnia [...] kwietnia 2019 r., czyli orzeczenie z [...] listopada 2017 r. wydano w sprawie już rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem. Wobec powyższego Minister stwierdził, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego ZON z [...] listopada 2017 r. dotknięte jest również wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego ZON w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2017 r. Skargę na decyzję Ministra z [...] marca 2020 r. złożył W. S., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że Powiatowy ZON wydał orzeczenie o niepełnosprawności ważne do [...] listopada 2019 r. Prowadzenie przedmiotowej sprawy po tym terminie staje się bezprzedmiotowe. Stwierdził, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony traci swoją ważność z upływem ostatniego dnia w nim wskazanego, w konsekwencji wniósł o umorzenie postępowania po [...] listopada 2019 r., zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Dalej skarżący wyjaśnił, że posiada meldunek czasowy na terenie gminy [...]do roku 2026 od [...] marca 2016 r. i stale mieszka na terenie gminy [...] oraz tam znajduje się jego centrum życiowe. Zaznaczył, że potwierdza to decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. w zakresie prawa wyborczego. Podkreślił, że posiada umowę najmu domu w miejscowości [...] ul. [...]. Wskazał także, że posiada uraz kręgosłupa i ma problemy z poruszaniem oraz wchodzeniem do mieszkania na czwarte piętro w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2020 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2017 r., w sprawie W. S.. Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Pierwszą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, obowiązującego na dzień wydania kontrolowanego orzeczenia, "Właściwość miejscową powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca stałego pobytu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Według art. 6 a ust. 3 ww. ustawy powiatowy zespół działający w mieście na prawach powiatu może być nazwany "miejskim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności." Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności "pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania." Z kolei, "pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (ust. 2)." Dla istnienia obowiązku meldunkowego, a więc nakazu zgłaszania miejsca pobytu osoby dla celów porządkowych, istotne znaczenie ma aspekt faktyczny, czyli przebywanie osoby w oznaczonej miejscowości pod wskazanym adresem. Drugi składnik w normatywnym ujęciu pobytu stałego ma charakter psychiczny. Jest nim zamiar stałego przebywania w określonej miejscowości pod określonym adresem. Wyjątek od ww. ogólnej zasady ustalania właściwości miejscowej wprowadzono w art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji (...), zgodnie z którym właściwość miejscową zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ustala się według miejsca pobytu w przypadku osób: 1) bezdomnych, 2) przebywających poza miejscem stałego pobytu ponad dwa miesiące ze względów zdrowotnych lub rodzinnych, 3) przebywających w zakładach karnych i poprawczych, 4) przebywających w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. Sąd przyjął za prawidłowo dokonane ustalenia stanu faktycznego w sprawie, tj. że na dzień wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2017 r. (które wydano do dnia [...] listopada 2019 r.) Powiatowy ZON nie był właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku W. S. złożonego w dniu [...] października 2017 r. Z informacji uzyskanej od Prezydenta [...] z [...] marca 2018 r. - tj. z rejestru mieszkańców – wynika bowiem, że od [...] września 2009 r. miejscem stałego pobytu skarżącego jest [...],[...]. Natomiast miejscem czasowego pobytu - od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2026 r. - jest [...], gmina [...], ul. [...]. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania sprawy był Miejski ZON, chyba że zaszłaby przesłanka wskazana w art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. We wniosku z [...] października 2017 r. o wydanie orzeczenia, skarżący pomimo takiego stanu faktycznego, przekreślił rubrykę - dotyczącą czasowego miejsca pobytu, zaś jako miejsce stałego zameldowania wskazał miejscowość [...] ul. [...]. Ponadto oświadczył, że nie składał uprzednio wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności a ostatni złożył w 2014 r. Tymczasem wniosek taki skarżący złożył w marcu 2016 r., czego następstwem było wydanie orzeczenia przez Miejski ZON w dniu [...] kwietnia 2016 r. W konsekwencji organ I instancji wzywał kilkakrotnie skarżącego, celem uwiarygodnienia przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...), informując o nowym terminie zakończenia sprawy (pismo z [...] kwietnia 2019 r., [...] maja 2019 r., [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r.). Do dnia wydania decyzji z [...] września 2019 r. skarżący wyjaśnień nie przedstawił. Mało tego, w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego kierowane do Wojewódzkiego ZON w [...] z [...]maja 2019 r. gdzie wyraźnie wskazał, że mieszka w [...]. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego skarżący stwierdził, że jego pobyt i zamieszkanie w [...] uzasadnia to, że matka jego jako osoba z I grupą inwalidztwa potrzebuje samodzielnego pokoju w [...], zaś on z uwagi na schorzenia kręgosłupa ma problemy z wchodzeniem na 4 piętro. Pełne wyjaśnienia oraz dowody skarżący zobowiązał się przedstawić w terminie późniejszym. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że skarżący legitymujący się zameldowaniem na pobyt stały w mieście [...] nie uprawdopodobnił okoliczności wynikających art. 6 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Słusznie też przyjęto, że skarżący posługiwał się orzeczeniami wydanymi przez dwa organy o odmiennym zasięgu miejscowym. Na podstawie art. 66 ustawy o rehabilitacji (...) w sprawach nieunormowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Art. 19 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę przestrzegania z urzędu właściwości przez wszystkie organy administracji publicznej. Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co też zasadnie w niniejszej sprawie organ wojewódzki uczynił. Zgodzić się także należy z Ministrem, że istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej, rozstrzygających tę sprawę co do istoty (w tym przypadku co do orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego) wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności aktu wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powiatowy ZON orzekał bowiem w dniu [...] listopada 2017 r. w sprawie stopnia niepełnosprawności skarżącego w sytuacji gdy ten na skutek orzeczenia Miejskiego ZON z [...] kwietnia 2016 r. został już zaliczony do stopnia niepełnosprawności – umiarkowanego do [...] kwietnia 2019 r. W konsekwencji, orzeczenie z [...] listopada 2017 r., obarczone jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie naruszają one prawa. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.