I SA/Wa 1831/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu I. S., M. K., W. S., G. K., J. K., K. Z., A. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw UZASADNIENIE Decyzją NR [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990z późn. zm. dalej jako ugn) uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]", nr rej. hip. [...] o pow. [...] m.2 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), aktualnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], które stanowią własność Miasta [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Organ podał, że orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1951 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnym właścicielom, K. G. i S i J S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki położone na gruncie tej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem złożonym w dniu [...] czerwca 1995 r. A. S., a następnie wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. I. S., M.K., W. S., G. K., J. K., A.S. i K. Z. (następcy prawni dawnych właścicieli dekretowych) zwrócili się do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania wskazując brak podstaw do zastosowania art. 215 ugn. Uchylając ww decyzję wojewoda podał, że w trybie art. 215 ugn prawo do odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości [...] objęte działaniem dekretu jest uregulowana w art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie jego brzemieniem przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Dalej organ podał, że nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] w [...] została objęta w posiadanie w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał [...] października 1949 r. a złożony wniosek dekretowy został rozpatrzony odmownie. Zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. w/wym. nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego została spełniona pierwsza przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 ugn, jednak wg wojewocy organ I instancji niewłaściwie zinterpretował i zastosował art. 215 ugn. Wojewoda wyjaśnił, że z art. 215 ust. 2 ugn wynika, że możliwość skorzystania z uprawnienia do odszkodowania w odniesieniu do domu jednorodzinnego istnieje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: grunt i dom podlegały przepisom dekretu warszawskiego, dom przeszedł na własność Skarbu Państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz był to dom jednorodzinny. Odszkodowanie wg organu przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie powołanego art. 215 ust. 2 ugn dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, to regulacja powołanego przepisu, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości (przywołał wyrok WSA z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/17, wyrok WSA z 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/03). W konsekwencji organ wskazał, że w przypadku, gdy nieruchomość [...] w dniu wejścia w życie dekretu była zabudowana, zbędne są rozważania i próby wykazania, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stosując w sprawie art. 138 § 2 kpa organ wskazał, że organ I instancji ponownie badając sprawę, powinien pozyskać dokumenty z których będzie wynikała data przejścia własności budynku na rzecz Skarbu Państwa, zwrócił uwagę na brak daty prawomocności na orzeczeniu z 1951r. Wyjaśnił dalej, że znajdujące się na gruntach [...] budynki - zgodnie z art. 5 dekretu - pozostały własnością dotychczasowych właścicieli i przechodziły na własność Gminy [...] (potem Skarbu Państwa) w przypadku: nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej; z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o odmowie przyznania tego prawa lub niezłożenia w terminie, przez osobę uprawnioną, wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez Gminę. Dalej zalecił by organ I instancji ponownie badając sprawę pozyskał dokumenty potwierdzające, iż budynek znajdujący się na gruncie położonym w [...] przy ul. [...] był domem jednorodzinnym. Podał, że wg dokumentu z [...] lutego 1952 r. "opis" budynków położonych przy ul. [...] sporządzonego przez Resort [...]- [...] Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] października 1948 r., na w/wym. posesji znajdowały się: budynek frontowy murowany 3 kondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny o pow. zab. [...] m2 i kubaturze [...] m2, oficyna prawa murowana 3 kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna o pow. [...] m2 i kubaturze [...] m2. Powyższa kwestia wg organu wymaga szczegółowej analizy organu I instancji w kontekście badania przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ugn. W sprzeciwie złożonym w imieniu I. S., M. K., W. S., G. K., J. K., K.Z. i A. S. (dalej jako skarżący) zarzucono organowi naruszenie: I. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz stwierdzenia przez Wojewodę [...], że "doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie przywołanej normy prawnej" tj. art. 215 ugn podczas, gdy na skutek przyjęcia przez Wojewodę [...] błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ugn Wojewoda [...] nie rozpoznał sprawy ponownie jak nakazuje to art. 138 kpa, jak też nie rozpoznał w ogóle odwołania od decyzji Prezydenta [...], o czym świadczy brak odniesienia się do zarzutów skarżących, a w konsekwencji uchylenie decyzji jest przedwczesne. II. art. 138 § 2 kpa poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, bowiem organ nie ustalił charakteru domu posadowionego na działce, co w sytuacji, gdyby dom ten nie był domem jednorodzinnym prowadziłoby do przyjęcia, że art. 215 ust. 2 ugn nie może być podstawą przyznania odszkodowania, podczas gdy, niezależnie od charakteru domu posadowionego na przedmiotowej działce ustaleniu winny podlegać: data pozbawienia faktycznej możliwości władania działką przez przeddekretowego właściciela lub jego spadkobierców oraz przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem dekretu w życie, które to okoliczności nie zostały poddane ocenie Wojewody [...] mimo podniesienia w odwołaniu ich błędnego ustalenia przez organ I instancji. art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności dopuszczające wydanie decyzji kasacyjnej, tj. okoliczność, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania art. 136 kpa, podczas gdy przedmiotowe okoliczności nie miały miejsca w niniejszym postępowaniu bowiem Wojewoda [...] uchylił się w ogóle od ponownego rozpoznania sprawy, jak też nie rozpoznał odwołania skarżących i nie odniósł się do żadnego z zarzutów. art. 138 § 2a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda [...] nie stwierdził uchybienia przepisom postępowania, a przyjął odmienną, aczkolwiek błędną, wykładnię przepisu prawa materialnego zastosowanego przez Prezydenta [...], tj. art. 215 ugn art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy nieruchomość była zabudowana, odszkodowanie należy się wyłącznie za budynek, pod warunkiem, że jest to budynek jednorodzinny, natomiast działka przechodzi na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, jak też poprzez przyjęcie, że zgodnie z przedmiotowym artykułem odszkodowanie za działkę odnosi się wyłącznie do działki niezabudowanej, podczas gdy przepis ten nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów jak np. działka zabudowana lub działka niezabudowana, ale posługuje się wyłącznie pojęciem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", co skutkowało nierozpoznaniem odwołania i podniesionych zarzutów. art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji polegające na nieodniesieniu się w ogóle do zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim zarzutów dotyczących daty pozbawienia skarżących możliwości faktycznego władania nieruchomością. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za niezasadne. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącym odszkodowania a organ II instancji wskazał kierunek postępowania, w tym zwłaszcza postępowania dowodowego wymaganego dyspozycją normy zawartej w art. 215 ust. 2 ugn. W realiach niniejszej sprawy całkowicie niezrozumiałe są zarzuty sprzeciwu wskazujące na niezasadność zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro jest to jedyny rodzaj decyzji korzystnej dla strony skarżącej, tj. decyzja otwierająca pole do dyskusji nad merytorycznym charakterem sporawy – przy konieczności, co istotne, uzupełnienia materiału dowodowego. Orzekając o sprzeciwie Sąd nie przesądza o wyniku sprawy ani o podstawach materialno prawnych, bada jedynie czy zakres postępowania dowodowego wymagany w sprawie mógł być przeprowadzony przez organ II instancji w ramach art. 136 kpa bez ryzyka zarzutu, że zostanie mu następnie postawiony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tej sprawie wojewoda uznał, że postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych - wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych. A to uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani wojewoda, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają merytorycznego wyniku sprawy. Sąd nie może na tym etapie postępowania formułować wskazówek merytorycznych, gdyż stanowiłoby to rozstrzygnięcie sprawy za organ administracji a to pozostaje niedopuszczalne, a w tym przypadku zdecydowanie przedwczesne. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy wojewoda zasadnie zastosował art. 138 § 2 kpa, a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 kpa. W wyroku 14 października 2020 r. II OSK 2263/20 LEX nr 3066826, NSA wyjaśnił, że przepis art. 64e ppsa jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, uwzględniając niepełny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, Sąd w oparciu o art. 151 a § 2 ppsa oddalił sprzeciw. Sami skarżący zarzucili bowiem błędne rozstrzygnięcie Prezydenta miasta o roszczeniu głównym. Orzeczenie o nim jedynie przez wojewodę na tym etapie postepowania, o ile zostałby sporządzony operat szacunkowy, stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Organ wskazał kierunek wymaganego do uzupełnienia postępowania dowodowego, a tym samym nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Przedwczesne jest natomiast wypowiadanie się co do wykładni art. 215 ust. 2 ugn. W tym stanie rzeczy Sąd uznał decyzję kasatoryjną za uzasadnioną. W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany do podjęcia czynności dowodowych określonych przez wojewodę w jej uzasadnieniu.