II FSK 1232/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska - Nowacka, Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia del. NSA Zbigniew Romała, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 2240/18 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 r. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2240/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. G. (dalej jako "Skarżący"), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "SKO") z dnia 12 lipca 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi za 2018 r. (treść uzasadnienia ww. wyroku dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a", naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 6c ust. 2 w zw. z art. 6j ust. 3 oraz art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.u.c.p." w zw. z § 1 ust. 2 uchwały Nr VIII/57/15 Rady Gminy Osieck z dnia 30 października 2015 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 10765) - powoływanej dalej także jako "uchwała", poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być nałożona tylko pod warunkiem, że na danej nieruchomości powstają odpady komunalne, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści powołanych przepisów w zestawieniu z § 1 ust. 2 uchwały prowadzi wprost do konstatacji, iż samoistną podstawą do powstania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami jest posiadanie praw do domku letniskowego lub nieruchomości, która może być okresowo wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na których powstawać mogą odpady komunalne; b) art. 6j ust. 3b u.u.c.p. w zw. z § 1 ust. 2 uchwały, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że skoro właściciel nieruchomości nie zamieszkiwał na nieruchomości od 2015 r. i w tym czasie nie wytwarzał odpadów komunalnych, to brak jest podstaw do ustalenia opłaty za 2018 r. i lata następne, podczas gdy treść powołanych przepisów obligowała organ gminy do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymierzonej Skarżącemu jako właścicielowi - używając pojęcia ustawowego - nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię odnośnych przepisów u.u.c.p. (wskazanych jako naruszone w skardze kasacyjnej), zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, który zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem uchylił wydaną w tym przedmiocie decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. Odnosząc sie do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać na wstępie należy, że krąg osób zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat został określony w art. 6h w związku z art. 6c u.u.c.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast art. 6c ust. 1 i 2 tej ustawy stanowią, co następuje. "1. Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. 2. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne." Jak więc należy wnosić z powyższych przepisów, istnieją wyłącznie dwie kategorie osób zobowiązanych do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pierwszą z nich, co wynika z mocy ustawy, są właściciele zamieszkałych nieruchomości, a drugą - w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy - stanowią właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dalsze przepisy art. 6c u.u.p.c., do którego odsyła art. 6h tej ustawy, nie wskazują na inne, aniżeli określone w ust. 1 i 2 tego artykułu, osoby zobowiązane do ponoszenia tych opłat. Przepisy te, tj. zacytowane wyżej art. 6h i art. 6c ust. 1 i 2 u.u.p.c. są jasne i jednoznaczne w swojej treści i nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. W świetle niespornego stanu faktycznego - organy nie kwestionują bowiem prawdziwości oświadczenia Skarżącego, z kórego wynika, że należąca do niego nieruchomość położona w gminie O. jest od 2015 r. niezamieszkana i nie powstają na niej odpady komunalne (Skarżący nie korzysta z niej) - Skarżący nie należy do określonego w ww. przepisach kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można natomiast zgodzić się z wyrażonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem SKO zaprezentowanym na poparcie podnoszonych w tej skardze zarzutów, iżby samoistną podstawą powstania obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi miało być "posiadanie praw do domku letniskowego lub nieruchomości, która może być okresowo wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na których mogą powstawać odpady komunalne." Przede wszystkim dla ścisłości zauważyc należy, że ustawa w art. 6c ust. 2 stanowi o nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, a nie o jakiejkolwiek nieruchomości, na której odpady te mogą powstawać, jak wskazano to w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do powyższego stanowiska zauważyć należy, że istotnie w dalszych przepisach u.u.p.c., obok dwóch kategorii nieruchomości, których właściciele są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1) oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2), pojawia się jeszcze jedna kategoria, tj. nieruchomość, na której znajduje się domek letniskowy lub inna nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, do której to kategorii, co również jest niesporne, przynależy Skarżący. Niemniej jednak są to przepisy (obok wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 6j ust. 3b, także art. 6i ust. 1 pkt 3), które ze względu na specyfikę dotyczącą korzystania z tych ostatnich nieruchomości (sezonowość), ustanawiają szczególne, do nich się tylko odnoszące rozwiązania prawne dotyczące, czy to samego sposobu obliczania opłat, czy też okresu, za który powstaje obowiązek uiszczenia opłaty. Taki też był cel uregulowań zawartych w tych przepisach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z samej treści tego przepisu nie wynika ani domniemanie powstawania odpadów na takiej nieruchomości, ani też z racji na to, że w przepisie tym nie nawiązano do tego, że chodzi o nieruchomość wykorzystywaną przez część roku, na której powstają odpady komunalne, że może on stawić samodzielną podstawę prawną do opodatkowania w uchwale rady gminy każdej tego rodzaju "sezonowej" nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wystarczającyh podstaw, aby uznać, że przepisy te, a zwłascza wskazywany w skardze kasacyjnej art. 6j ust. 3b u.u.c.p. kreowały trzecią kategorię właścicieli nieruchomości zobowiązanych do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąc w tym zakresie samoistną podstawę prawną. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, że powoływany przez SKO ww. przepis powinien być odczytywany w kontekście przepisów, które określają właśnie krąg osób zobowiązanych do ponoszenia tych opłat, tj. art. 6h w zw. z art. 6c u.u.p.c. Nie ma natomiast racji SKO wywodząc w skardze kasacyjnej swoje stanowisko co do zasadności opodatkowania należącej do Skarżącego nieruchomości z określonych rozwiązań, jakie przyjęto w wydanych przez Radę Gminy O. uchwałach. Powołana w skardze kasacyjnej uchwała nr VIII/57/15 Rady Gminy Osieck z dnia 30 października 2015 r. wydana została na podstawie art 6l u.u.c.p. i zgodnie z jej tytułem oraz ustawowym zakresem upoważnienia, reguluje ona jedynie "kwestie techniczne" dotyczące terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie ma więc podstaw, aby w jakimkolwiek kontekście upatrywać w tej uchwale podstaw prawnych, czy też argumentów przemawiająch za zasadnością poboru tych opłat co do zasady. Należy też pamiętać, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią pewien rodzaj daniny publicznej. Natomiast zgodnie z art. 217 Konstytucji RP, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych (...) następuje w drodze ustawy. Niezależnie od jego jednoznacznej treści, przepis ten stanowi również wyraźne wskazanie interpretacyjne. Pobieranie opłat poblicznych musi opierać się na jednoznacznej i wyraźnie określonej w ustawie podstawie prawnej. Nie może więc być wyinterpretowywane z rozwiązań systemowych, czy też oparte na wykładni celowościowej, do której nawiązywano w skardze kasacyjnej. Nie negując istnienia określonych racji przemawiających za postulowanymi w skardze kasacyjnej rozwiązaniami w zakresie zasad opodatkowania "nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe", ich przyjęcie do stosowania, nie jest jednak w świetle obecnie obowiązujących uregulowań prawnych oraz towarzyszących im uwarunkowań prawnokonstytucyjnych możliwe i mogłoby być traktowane jedynie w kategoriach postulatu de lege ferenda, jeżeli tak zadecydowałby ustawodawca. Mając na uwadze powyższe i uznając, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa w zarzucanym mu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.