II SA/Rz 725/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. UZASADNIENIE II SA/Rz 725/20 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jej uzasadnienia oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] marca 2020 r. J. M. wystąpił do Burmistrza Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką A. M. Burmistrz prowadząc postępowanie ustalił, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] zaliczył A. M. (ur. [...] lipca 1935 r.) do grona osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, stwierdzając, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datowany został od [...]grudnia 2019 r. Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z uwagi na powstanie niepełnosprawności u A. M. dopiero w wieku 84 lat, brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji Burmistrza wnioskodawca podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem Konstytucji RP, bowiem oparta została na literalnej wykładni przepisów u.ś.r., bez uwzględnienia aktualnie obowiązującego porządku prawnego oraz z pominięciem wykładni celowej i systemowej ustawy. Odwołujący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 oraz wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2020 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, wskazując, że przyznanie odwołującemu się wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podkreśliło, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Mimo podjęcia przez TK powołanego w treści odwołania wyroku K 38/13, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno Kolegium jak i Burmistrz M. [....] są jedynie organami administracji stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne, a nie je tworzącymi. Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. wniósł J. M., przywołując argumentację tożsamą z zarzutami odwołania. Wskazał, że rezygnując z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad schorowaną matką, spełnia przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w wydanej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO z [...] maja 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. [....] z [...] marca 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Stosując wskazane wyżej kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja organu II jak i I instancji została podjęta z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, co wyklucza uznanie prawidłowości zawartych w nich rozstrzygnięć. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżący i jego matka w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełniali przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na wnioskodawcy jako synu A. M. ciążył obowiązek alimentacyjny oraz wg oświadczenia nie podejmował on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która orzeczeniem z [...] stycznia 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności datowanego od [...] grudnia 2019 r. (bez możliwości ustalenia, od kiedy niepełnosprawność istnieje), ze wskazaniem dotyczącym m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. U podstaw odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się jednak regulacja zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie aktualnego stanu prawnego opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli niepełnosprawność dorosłej osoby pozostającej pod jego opieką powstała po ukończeniu 18 roku życia (25 w sytuacji kontynuowania nauki). W ocenie Sądu, stanowisko organu administracji I i II instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. – zwłaszcza w kontekście przywołanego przez Kolegium oraz skarżącego wyroku TK z 21 października 2014 r. K 38/13 - nie może być uznane za prawidłowe i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wyrokiem tym (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r., poz. 1443) Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do wniosku, że organ ten dokonał błędnej interpretacji skutków tego wyroku dla stosowania normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., wywodząc, że skoro przepis ten mimo orzeczenia TK nadal pozostaje w mocy, to stanowi przeszkodę dla przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Abstrahując od oceny stanowiska organu I instancji, który w/w wyroku TK w ogóle nie wziął pod uwagę (mimo że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP "orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne"), Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska SKO, identyfikując się w pełni z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, że skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Do przyznania tego świadczenia mimo braku spełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby nad którą sprawowana jest opieka nie jest przy tym niezbędne uprzednie dokonanie stosownych zmian ustawodawczych. Zauważyć należy, że problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają przede wszystkim z rozbieżności pomiędzy sentencją orzeczenia wyroku Trybunału w której uznano przepis ten za niekonstytucyjny (w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), a uzasadnieniem wyroku w którym wywiedziono, że nie utracił on mocy (tj. że skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienie stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy). Mając na uwadze przywołany już art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK. Zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Uznanie zatem przez Trybunał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodnego z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, oznacza, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, od dnia 23 października 2014 r., tj. od daty ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, orzeczenie TK weszło w życie i od tej daty okoliczność ta nie może zostać pominięta przy ustalaniu zakresu normatywnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Wyrok TK z 21 października 2014 r. odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponieważ przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, skutkuje to koniecznością takiej jego wykładni, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Dokonując takiej wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (por. m.in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. I OSK 8/19 - LEX nr 2676639, z 11 lipca 2017 r. I OSK 1600/16 - LEX nr 2376723, z 14 czerwca 2017 r. I OSK 2920/16 - LEX nr 2326429, z 26 maja 2017 r. I OSK 479/16 - LEX nr 2328756, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16 - LEX nr 2332965, z 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 - LEX nr 2282068, z 14 grudnia 2016 r. I OSK 1614/16 - LEX nr 2190248). Chociaż zatem Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Trybunał nie skorzystał bowiem z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części tego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw (23 października 2014 r.). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu ze swej istoty tworzy od chwili wejścia w życie wyroku TK nowy stan prawny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz przyjmując jako wiążący – bez uwzględnienia skutków wskazanego wyroku TK - fakt stwierdzenia istnienia u A. M. jako osoby wymagającej opieki znacznego stopnia niepełnosprawności od 17 grudnia 2019 r. (tj. w 85 roku jej życia), orzekające w sprawie organy administracji wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną oraz z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przepis uznany za niezgodny z Konstytucją – na mocy wskazanych regulacji - ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawnione organy, co wbrew stanowisko Kolegium, stanowi wyraz stosowania (a nie tworzenia) prawa. Uznanie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób przyjęty przez organy prowadziłoby do niedopuszczalnego ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego w postaci odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co w świetle zebranego materiału dowodowego należało uznać za nieuprawnione. Dokonana w sprawie błędna wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. skutkowała zatem koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań odnoszących się do stosowania normy art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią w tym zakresie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ocenią spełnienie przez skarżącego warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. która została uznana przez TK za niekonstytucyjną, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby pozostającej pod jego opieką.