II SAB/Po 126/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na [...] i [...] listopada 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia [...] grudnia 2020 r., [...]) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych; II. stwierdza, że w zakresie opisanym w punkcie I. powyżej Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (zwanego dalej "Dyrektorem Zakładu") w zakresie rozpoznania wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na 17 i [...] listopada 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia [...] grudnia 2020 r., [...]). Skargę poprzedziły następujące okoliczności. Pismami datowanymi na 17 i [...] listopada 2020 r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu odpowiednio o przesłanie: (1) odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym we W. w okresie od [...] września 2020 r. do [...] września 2020 r. wraz z odpisem jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne, (2) odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym we W. w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. wraz z odpisem jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne (k. 1 i 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Dyrektor Zakładu wskazał, że wniosków nie może załatwić pozytywnie (k. 3–4 akt administracyjnych). Powołując się między innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., II SAB/Po [...] wskazał, że żądania D. C. stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący składa liczne wnioski, w tym domagając się kopii dokumentacji Zakładu, nie uiszczając kosztów ich udostępnienia. Zdaniem Dyrektora Zakładu działania skarżącego noszą znamiona celowego, sztucznego rozdzielania wniosków obejmujące dane z krótkiego okresu czasu (na przykład kilkanaście wniosków o jadłospisy lub wniosków o kopie umów zawartych przez Dyrektora Zakładu – każdy dotyczący innego miesiąca). Sposób działania D. C. ma służyć uniknięciu stwierdzenia, że informacje mają w istocie charakter informacji przetworzonej. W skardze z dnia [...] lipca 2021 r. D. C. stwierdził, że działanie Dyrektora Zakładu, który nie udostępnił mu informacji zawartych we wnioskach datowanych na 17 i [...] listopada 2020 r., jest bezprawne (k. 3 akt sądowych). Organ w sposób subiektywny stwierdził, że D. C. składa zbyt dużo wniosków o udostępnienie informacji publicznej i tym samym uniemożliwił kontrolę swoich działań. Organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Zakładu odpowiedział na skargę, jednocześnie wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. 5–9 akt sądowych). Dodał, że w ostatnich dwóch latach D. C. złożył około 150 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Z pism skarżącego wynika, iż nie orientuje się on w zakresie przebiegu i przedmiotu swoich licznych wniosków, co także potwierdza, że motywy jego działania nie służą celom zapisanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Tym samym D. C. przekraczał wielokrotnie uprawnienia jakie wynikają z tej ustawy, naruszył dobro publiczne generując koszty materiałowe i koszty pracy. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik D. C. uzupełnił skargę wnosząc o jej uwzględnienie i zobowiązanie Dyrektora Zakładu do udzielenia informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 41–44 akt sądowych). W uzasadnieniu wskazał, że bezspornym jest, iż organ pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dyrektor Zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Jednocześnie wnioskowane przez D. C. pismami z dnia [...] i [...] listopada 2020 r. informacje mieściły się w zakresie u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej, obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi każda informacja o sprawach publicznych (w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Dodatkowo podkreślono, że wnioski składane przez D. C. dotyczyły różnego rodzaju informacji. Wskazano, że reakcją organu na wzmożoną aktywność skarżącego w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie może być arbitralna odmowa realizacji ustawowego obowiązku wynikającego w szczególności z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie korzysta w tym zakresie z uznania administracyjnego, a więc w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wymogi formalne dla uzyskania swojego uprawnienia, podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie przedmiot sporu nie dotyczył tego czy wnioski skarżącego podpadają od strony podmiotowej i przedmiotowej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. legitymowany do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 z późn. zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p., obejmuje także uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego. Jak wskazano wyżej, pismami datowanymi na [...] i [...] listopada 2020 r. D. C. wystąpił odpowiednio o przesłanie: (1) odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym we W. w okresie od [...] września 2020 r. do [...] września 2020 r. wraz z odpisem jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne, (2) odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym we W. w okresie od [...] października 2020 r. do [...] października 2020 r. wraz z odpisem jadłospisu wydawanego na oddziały mieszkalne (k. 1 i 2 akt administracyjnych). Są to informacje dotyczące funkcjonowania zakładu karnego, a więc stanowiące informację publiczną. Kwestia ta nie była sporna w niniejszej sprawie. Kontrowersyjna, bowiem zakwestionowana przez D. C., okazała się reakcja Dyrektora Zakładu na jego wnioski z 17 i [...] listopada 2020 r. Organ, znacząco obciążony dużą ilością żądań skarżącego o udzielenie informacji publicznej, doszedł do przekonania, iż w całokształcie jego aktywność zaczęła jawić się jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Dyrektor Zakładu postanowił nie udzielać informacji, ani nie rozpatrywać wniosków D. C. z listopada 2020 r. – skierował natomiast do zainteresowanego informację, że ten nadużywa prawa do informacji publicznej. Poprzedzając wyjaśnienia prawne Sąd zaznacza, że aktywność D. C. oceniana w dłuższej perspektywie (skarżący składa już od dłuższego czasu dziesiątki skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na działania Dyrektora Zakładu) powinna zostać oceniona – w kontekście społecznym – jako nadużycie. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], że sposób działania skarżącego, wyrażający się między innymi w składaniu żądań o udzielenie informacji publicznej za poszczególne miesiące kalendarzowe, rodzi przypuszczenie, iż jego celem jest nie pozyskanie samej informacji, ale nękanie instytucji publicznych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie – negatywnie oceniając sposób (jak i domniemane cele) działania D. C. – nie może jednak zaakceptować reakcji organu na wnioski skarżącego, która wyraziła się w przesłaniu mu tylko negatywnej odpowiedzi – pisma z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] D. C. jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytanie takie w przestrzeni publicznej jest dyskutowane od lat. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, o ile de lege ferenda (czyli w kontekście przyszłych zmian prawa) można się więc zastanawiać na rozwiązaniami legislacyjnymi, które uniemożliwią nadużywanie prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie. Otóż utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako stanowisko ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Dyrektor Zakładu nie powinien był załatwić wniosków D. C. datowanych na [...] i [...] listopada 2020 r. w taki sposób, jak uczynił to w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, chociażby był poważnie obciążony wnioskami, powinien dochować form określonych w u.d.i.p. Jeżeli więc uprawniony występuje z wnioskiem, a jego przedmiotem jest informacja publiczna, to informacja ta powinna być zasadniczo w ustawowym terminie udzielona (art. 13 u.d.i.p.), albo – jeżeli są ku temu podstawy – należy wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej (Sąd pomija w tym miejscu inne sytuacje – zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Dyrektor Zakładu zarzucił D. C., że ten specjalnie dzieli żądaną informację na okresy miesięczne, aby ukryć fakt, iż żąda informacji przetworzonej. W ocenie Sądu takie argumenty mogą być ewentualnie podnoszone, ale nie na poparcie pisma informującego o nierozpoznaniu wniosku. Jeżeli organ chce przyjąć takie stanowisko – powinien poinformować zainteresowanego, że uznaje jego żądania za żądania o udzielenie informacji przetworzonej oraz wezwać go do wykazania, w jakim zakresie jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W zależności od odpowiedzi organ powinien wówczas bądź informację udostępnić bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jak zaznaczono, podmiotowi publicznemu nie wolno natomiast działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku z powołaniem na nadużycie prawa do informacji publicznej. Mając to wszystko na uwadze Sąd w punkcie I. wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") o zobowiązaniu Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosków D. C. o udostępnienie informacji publicznej datowanych na [...] i [...] listopada 2020 r. (których następnie dotyczyło pismo organu z dnia [...] grudnia 2020 r., [...]) w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. odpowiednio stwierdził, że w zakresie opisanym powyżej Dyrektor Zakładu dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu zareagował na żądania D. C., natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosków skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia. Końcowo Sąd odniesie się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, gdzie przywołano stanowisko zawarte w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., II SAB/Po [...]. Wskazać należy, że wywód dotyczący nadużycia prawa do informacji publicznej ze strony D. C. przedstawiony w uzasadnieniu tego orzeczenia odniesiony został do odmiennego – aniżeli w niniejszej sprawie – stanu faktycznego. W sprawie II SAB/Po [...] spór nie dotyczył nie udzielenia informacji publicznej w ogóle, ale żądań skarżącego wyartykułowanych na etapie sądowym, który chciał informację uzyskać w nieco innej postaci, w stosunku do tej, w jakiej ją otrzymał (grafik zamiast planu dyżurów pielęgniarek i pielęgniarzy Zakładu Karnego). Sąd uznał wówczas, że nadużycie ze strony D. C. wyraża się w żądaniu informacji publicznej w określonej formie i wywodzeniu skargi, w sytuacji gdy skarżący nie wykazał wcześniej inicjatywy aby, sprecyzować swój wniosek bądź przedstawić organowi swe oczekiwania. Kontekst sprawy II SAB/Po [...] był więc nieco inny, aniżeli w niniejszej sprawie.