II SA/Wa 1126/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka–Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. P. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. K. P. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Telewizji Polskiej S.A. (zwana dalej: TVP, organ) w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pełnego wykazu kosztów produkcji filmu [...] z wyszczególnieniem wszystkich kosztów tej produkcji oraz wyszczególnieniem pełnej kwoty wynagrodzenia dla reżysera i scenarzysty. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. TVP, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 11 ust. 2 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010, zwana dalej: u.z.n.k.), orzekła o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jako podstawę powyższego wskazała, iż zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 2 11 ust. 2 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykłe zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Wyjaśniła, że pomimo, iż jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałoby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłoby interesom TVP. Przychodów TVP nie stanowią wyłącznie środki publiczne (abonament), ale pochodzą one także z innych źródeł, m.in. z obrotu prawami do audycji i z reklam i audycji sponsorowanych. Organ ocenił, że żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne posiadają dla niego na tyle istotną wartość gospodarczą, iż ich udostępnienie nastąpić nie może. Podał, że w ramach swojej działalności m.in. produkuje i koprodukuje filmy i seriale. TVP cały czas stara się zapewnić jak najlepszą ofertę programową, aby zyskać możliwie najwyższą oglądalność. Niewątpliwie film [...] cieszy się u odbiorców dużą popularnością, co widać choćby po ilości widzów, którzy obejrzeli go w kinach. Można więc przyjąć, że będzie tak też wtedy, gdy film zostanie skierowany na kolejny etap dystrybucji– do emisji w telewizji. Oglądalność ma wpływ na przychody TVP, w szczególności na przychody z emisji spotów reklamowych. Informacje o kosztach, związanych z niniejszymi działaniami mają dla TVP istotne znaczenie. Ponadto warunki umów, związanych z produkcją przedmiotowego filmu, zostały ustalone w drodze negocjacji. Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny wnioskowanej informacji (o całościowych kosztach produkcji filmu [...], z wyszczególnieniem wszystkich kosztów, a także informacji o pełnej kwocie wynagrodzenia dla reżysera i scenarzysty), może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej tego konkurenta, jednocześnie osłabiając na nim pozycję TVP. Inne stacje telewizyjne również, z uwagi na swoją działalność na rynku mediów, prowadzą aktywność w zakresie produkcji i emisji filmów. Podmioty te konkurują z TVP i zainteresowane są poznaniem kosztów, jakie w tym zakresie poniosła TVP oraz podmiotów, które w tym zakresie działają na jej rzecz. Zdaniem organu, upublicznienie żądanych przez wnioskodawcę informacji może potencjalnie zagrozić interesom TVP. Jedyną przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów TVP. Takie ryzyko występuje w przedmiotowym przypadku. Ponadto TVP podjęła działania w celu zachowania informacji o całościowych kosztach produkcji filmu [...] z wyszczególnieniem wszystkich kosztów, a także informacji o pełnej kwocie wynagrodzenia dla reżysera i scenarzysty w poufności nadając im klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" zgodnie z wewnętrznym aktem prawnym spółki, tj. Instrukcją Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącą Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP. Takie działanie ogranicza grono osób, mających dostęp do treści przedmiotowych informacji, skutecznie uniemożliwiając dostęp do nich osobom trzecim. Zgodnie z pkt II Załącznika nr 1 Informacji w TVP klauzula "tajemnica przedsiębiorstwa" może zostać nadana dokumentom i materiałom, jeśli ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu TVP. Zdaniem TVP, w.w. informacje i materiały mają takie istotne znaczenie. W skardze na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, gdy nie został spełniony aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy; - art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez powielenie argumentacji, zastosowanej w innej decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz tym samym niedokonanie oceny, czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, że wnioskowane przez niego informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie wykazał w sposób przekonujący spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczył się bowiem do wskazania, że jest "wiele" sposobów, w jakich podmioty konkurencyjne mogą wykorzystać przedmiotowe informacje. Organ podał tylko jeden przykład, tj. możliwość wynegocjowania lepszych warunków realizacji działalności produkcyjnej i nadawczej, niż TVP. Ta możliwość istnieje jednak zawsze jako naturalny skutek konkurencji w warunkach wolnego rynku. Co więcej, wynegocjowanie lepszych warunków realizacji działalności produkcyjnej i nadawczej nie określa w istocie żadnego konkretnego ryzyka, jest bowiem stwierdzeniem bardzo ogólnikowym, które może odnosić się do wielu różnorodnych zjawisk społeczno-gospodarczych. Ponadto organ odnosi się do sytuacji hipotetycznych, które mogą zaistnieć w każdym przypadku, kierując się wyłącznie swoim przekonaniem. Nie uzasadnił zatem odmowy w sposób właściwie szczegółowy, i odnoszący się do konkretnej sytuacji danego wniosku. Skarżący wskazał także, iż przedmiotowa decyzja jest niemal identyczna, co wydana dnia [...] stycznia 2020 r. o znaku [...], w zupełnie innej sprawie, dotycząca odmiennego stanu faktycznego, o innej treści wniosku. Różnica między decyzjami dotyczy raptem kilku zdań. Wskazuje to na naruszenie przez organ art. 77 a także art. 80 k.p.a. Utrzymanie identycznej argumentacji w obu tych sprawach świadczy bowiem o tym, że organ zaniechał dokonania dogłębnej analizy każdej ze spraw, nie uwzględniając indywidualnej treści wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona. Trafne okazały się zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Po pierwsze kontrolowana w sprawie niniejszej decyzja jest niemal identyczna, jak wydana dnia [...] stycznia 2020 r. o znaku [...], w zupełnie innej sprawie, dotyczącej odmiennego stanu faktycznego, o innej treści wniosku. Różnica między decyzjami dotyczy raptem kilku zdań. Sprawie tej nadano sygnaturę II SA/Wa 785/20 i została ona uprzednio rozpoznana przez Sąd w tym samym składzie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem organ, wydając decyzję, powielił niemal całkowicie argumentację, użytą w uzasadnieniu innej decyzji. Stany faktyczne w obu sprawach były odmienne, nie można było zatem zastosować do nich tej samej argumentacji prawnej. Zdaniem Sądu doszło zatem do naruszenia przez organ art. 77 a także art. 80 k.p.a. Utrzymanie identycznej argumentacji w obu tych sprawach świadczy bowiem o tym, że organ zaniechał dokonania dogłębnej analizy każdej ze spraw. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia zatem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do pierwszego z zarzutów, Sąd podziela pogląd skarżącego, że w sprawie doszło do nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy nie został spełniony aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wykazał w sposób przekonujący spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Ograniczył się bowiem do wskazania, że jest "wiele" sposobów, w jakich podmioty konkurencyjne mogą wykorzystać przedmiotowe informacje. Organ podał tylko jeden przykład, tj. możliwość wynegocjowania lepszych warunków realizacji działalności produkcyjnej i nadawczej, niż TVP. Ta możliwość, jak trafnie zauważył skarżący, istnieje jednak zawsze jako naturalny skutek konkurencji w warunkach wolnego rynku. Poważną wadą decyzji jest to, że organ analizuje w niej tylko sytuacje hipotetyczne, nie uzasadniając jednak odmowy w sposób właściwie szczegółowy, i nie odnosząc się do konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej, opisanej we wniosku. Uzasadniając decyzję organ nie może poprzestawać na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż nie jest w tym zakresie "typowym" przedsiębiorcą. Jeżeli wydaje publiczne pieniądze na przedsięwzięcia, nie mające nic (albo niewiele) wspólnego z misją telewizji publicznej, musi liczyć się z koniecznością ujawnienia wysokości wydatkowanych na ten cel środków. Skoro zatem oba zarzuty skargi okazały się uzasadnione, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c ) p.p.s.a. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ dokona właściwej interpretacji przepisów u.d.i.p., a następnie sporządzi decyzję wraz ze stosownym i adekwatnym do stanu prawnego i faktycznego uzasadnieniem.