IV SA/Wr 810/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA del. Tomasz Judecki Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 7 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Decyzją z 13 sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku K. N. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) z 28 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy szkoła opłaca abonament prawny; czy szkoła opłaca i/lub posiada obsługę prawną; od kiedy szkoła ma/posiada/opłaca abonament prawny i/lub posiada obsługę prawną; jaka kancelaria prawna/radca prawny/firma (pełna nazwa) prowadzi na rzecz szkoły abonament prawny i/lub obsługę prawną; skanów rachunków wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów umów zawartych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów faktur wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w C. (dalej: Dyrektor Szkoły, organ I instancji) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: skanów rachunków wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów umów zawartych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację publiczną; skanów faktur wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą dla/na rzecz szkoły obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 listopada 2018 r. do dnia odpowiedzi na informację. Dyrektor Szkoły dowodził, że zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), informacji publicznej można żądać w sytuacji, kiedy spełnione są cele, dla których ustawa nadała możliwość pozyskiwania powyższych informacji, a więc winna ona stwarzać realną możliwość wykorzystania informacji do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Stwierdził, że w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne (czemu przede wszystkim ma służyć prawo do informacji publicznej), ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Zważył, że wniosek ten nie służy w żadnym razie dbaniu o dobro publiczne i nie jest wykorzystywany w celu poprawy funkcjonowania organów administracji, ani lepszej ochrony interesu publicznego. Uznał, że pozyskane przez wnioskodawcę informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na jego prywatnej stronie [...] w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą C. Wskazał, że od listopada 2018 r. do marca 2021 r. wnioskodawca wystąpił do organów gminy, w tym jednostek podległych, z ponad 163 wnioskami, na które składa się 809 pytań. Uzasadniał, że ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy wielu pracowników poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku. Podkreślił, że wystąpienia te nasiliły się z początkiem roku 2019, kiedy to ojciec wnioskodawcy został odwołany przez Burmistrza C., działającego w imieniu wspólnika - Gminy C. z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. Motywował, że powyższe okoliczności, tj. w szczególności składanie przez wnioskodawcę dużej ilości wymagających ogromnego zaangażowania czasowego ze strony organu wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz istnienie motywacji pozwalającej przypuszczać, że wnioskodawca stara się działać w sposób jak najbardziej utrudniający funkcjonowanie jednostek podległych Burmistrzowi T.K., jak również brak wyraźnej potrzeby i uzasadnienia dla żądania informacji dotyczących w zasadzie całego zakresu działania Gminy powoduje, że organ uznaje, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, aby odegrać się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów. Organ I instancji doszedł ostatecznie do przekonania, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, gdyż składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej realizuje jedynie swój interes prywatny. Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Burmistrz Miasta i Gminy C. (dalej: Burmistrz, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Burmistrza odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec posiadanej z urzędu wiedzy w zakresie ilości składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej, Burmistrz podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który zainicjował sprawę, został złożony przez stronę nie ze względu na troskę o dobro publiczne (czemu przede wszystkim ma służyć prawo do informacji publicznej), ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Wskazał, że strona - począwszy od 2019 r. do marca 2021 r. - wystąpiła do Gminy i jej jednostek podległych z ponad 150 wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ponad 750 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Podniósł, że ich cechą wspólną jest to, iż dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy. Dostrzegł, że wystąpienia te rozpoczęły się z początkiem roku 2019, kiedy to ojciec strony został odwołany przez Burmistrza z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. Powyższe okoliczności, tj. w szczególności składanie przez stronę dużej ilości wymagających dużego zaangażowania czasowego wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz istnienie motywacji pozwalającej przypuszczać, że strona składa wnioski nie ze względu na interes społeczny, ale interes osobisty powoduje, że - podobnie jak organ I instancji - uznał, że strona skarżąca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, być może po to, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów. Dodał, że kieruje się przy tym rozumowaniem przedstawionym w wyroku WSA w Kielcach z 20 marca 2019 r. (II SAB/Ke 6/19), w którym stwierdzono: "(...) Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione (...)". W skardze na decyzję Burmistrza, skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim w przepisach tych ustanowiono zakaz żądania wykazywania interesu prawnego i faktycznego od osoby wnioskującej oraz możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej i ograniczenia prawa do informacji ze względu na wprost wymienione przesłanki konstytucyjne, poprzez wydanie decyzji odmownej z uwagi na przesłankę pozaustawową oraz błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać niezrealizowany ze względu na przesłankę "nadużycia prawa dostępu do informacji"; - art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), w zakresie, w jakim elementem składowym decyzji jest powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez wydanie decyzji opartej jedynie na przepisie umożliwiającym wydanie decyzji, bez wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w zakresie, w jakim w przepisie tym ustanowiono zasadę związania organów oceną prawną sądu, poprzez wydanie decyzji odmownej nieuwzględniającej wytycznych przedstawionych przez sąd administracyjny w wyroku wydanym na gruncie przedmiotowej sprawy, pomimo ustawowego związania organu postanowieniami tego wyroku. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W sprawie postępowanie organów administracji dotyczące wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia spornej informacji publicznej było już przedmiotem oceny tutejszego Sądu. W prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2021 r. (IV SA/Wr 374/20) Sąd uchylił poprzednio wydane przez Burmistrza i Dyrektora Szkoły decyzje, w których odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w tożsamym zakresie co w rozpoznawanej obecnie sprawie. W ww. wyroku Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania organów, których ww. organy jednak nie zrealizowały. Tutaj podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawało, że żądana informacja w postaci skanu dokumentów (rachunków, faktur i umów dotyczących świadczenia usług prawnych na rzecz szkoły) miała charakter informacji publicznej, zaś organ, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na nadużycie prawa w dostępie do tego rodzaju informacji. W zakresie przyjęcia w realiach rozpatrywanej sprawy nadużycia prawa Sąd - w sposób tożsamy co w wyroku z 12 stycznia 2021 r. - uznał, że nie zostało to wyczerpująco uzasadnione w motywach (uzasadnieniach) decyzji organów obu instancji. Kategoria "nadużycia prawa" w dostępie do informacji publicznej została wypracowana w doktrynie i judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny - m.in. - w uchwale z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13) oraz postanowieniu z 19 stycznia 2011 r. (I OSK 8/11) stwierdził, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Jakkolwiek więc dostęp do informacji publicznej z zasady nie podlega ograniczeniom (poza wyjątkami określonymi w art. 5 u.d.i.p.), to jednak można powołać się na okoliczność, że w danej sprawie zachodzi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej i odmówić jej udostępnienia z tego powodu. Wszakże w takim wypadku rzeczą organu jest przytoczenie w danej sprawie konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z tą konkretną sprawą (wnioskiem), a przede wszystkim z danym organem (podmiotem zobowiązanym), do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony, zaś uzasadnienie winno przede wszystkim wskazywać np. ile wniosków i w jakim czasie wpłynęło od wnioskodawcy do tego konkretnego organu oraz czego dotyczyły (podkreślenie Sądu), jeżeli organ wywodzi nadużycie prawa w związku z liczbą składanych wniosków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie takich ustaleń, mimo wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku, ponownie nie poczyniono. W decyzji podmiotu zobowiązanego, a był nim Dyrektor Szkoły Podstawowej, która to decyzja została zaakceptowana przez organ II instancji, Dyrektor tylko ogólnie odniósł się do wszystkich składanych przez skarżącego za lata 2018 i 2021 wniosków (w liczbie 163) o udostępnienie informacji publicznych, skierowanych do różnych jednostek Gminy i nie podał, jaki był ich przedmiot, czy przykładowo - powielały one zapytania etc. Uzasadnienie w tej materii nacechowane jest znacznym stopniem ogólności i subiektywnie wyrażanym przekonaniem organu. Powyższe stanowi, że w sprawie naruszono art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organów sprowadzają się do realizacji zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 12 stycznia 2021 r., tj. uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów u.d.i.p. i oceny prawnej w odniesieniu do sytuacji faktycznej tej sprawy. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów u.d.i.p., z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.).