I OSK 248/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1129/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I OSK 248/21 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 września 2020r. sygn. akt IV SA/Po 1129/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni "[...] " w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący przebieg postępowania: Starosta [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], działając, jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...].02.2018 r. (sygn. akt. [...]) orzekł o: I. Zwrocie na rzecz [...] Spółdzielni "[...] " działki - nr [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...], działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2, II. Zobowiązał [...] Spółdzielnię "[...] " do zwrotu na rzecz Miasta [...]: [...] zł tytułem należności określonych w art. 140 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami III. Odmówił zwrotu [...] Spółdzielni "[...] " działki nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt I i II oraz odmówił zwrotu na rzecz [...] Spółdzielni "[...] "- działki [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...], działki [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2, Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia "[...] " w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 i 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż osoba prawna, nie jest predysponowana do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako następca prawny wcześniejszego właściciela, bo taka interpretacja godziłaby w podstawowe zasady konstytucyjne dotyczące ochrony własności, jak i równości wobec prawa. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że wyraźną intencją ustawodawcy w ustawie z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. 2000 Nr 6, poz. 70), wprowadzającej przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aktualnym brzmieniu, było nierozszerzanie uprawnień poprzedniego właściciela na jego następców prawnych, a jedynie na spadkobierców. Co w konsekwencji miało na celu zawężenie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w zakresie pkt I i II oraz odmawiająca zwrotu na rzecz [...] Spółdzielni "[...] "- działki [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [...], działki [...] o powierzchni [...] m2, działki - nr [...] o powierzchni [...] m2, działki - [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...], obręb [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi Kw nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta, wszystkie działki o łącznej powierzchni [...] m2, Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel. W ocenie Sądu zasadniczą przesłanką, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz pierwszoplanową kwestią determinującą wynik niniejszego postępowania jest to, czy przedmiotowy wniosek złożył podmiot uprawniony. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem uprawnionym do złożenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wyłącznie spadkobierca, czy także następca prawny wywłaszczonego kiedyś właściciela nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski w swej decyzji przyjął, że uprawnionym jest wyłącznie spadkobierca, natomiast skarżąca stanęła na stanowisku, że przepis ten obejmuje również następcę prawnego. W niniejszej sprawie sporna jest więc interpretacja art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie tego, czy osoba prawna może domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako następca prawny wcześniejszego i wywłaszczonego właściciela. Jak już wspomniano zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami : "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." W nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n wprowadzonej ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70) ustawodawca przesądził, że tylko na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ustanowił odrębnych przepisów przejściowych, regulujących zagadnienia intertemporalne towarzyszące omawianej zmianie. Nowelizacją tą ustawodawca postanowił usunąć z grona podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej – następców prawnych. Sformułowanie "następca prawny" zastąpiono wyrazem "spadkobierca". Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu [...] stycznia 2018 r., a więc po wejściu w życie ww. nowelizacji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...] " połączył się [...] czerwca 1989 r. z [...] Spółdzielnią [...] w [...], wskutek czego został wykreślony z rejestru przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] lipca 1989r. Wskutek likwidacji [...] Spółdzielni [...] w [...] jej likwidator zawarł [...] lutego 1993 r. ze Spółdzielnią Handlowo – Usługową [...] umowę, w której przekazał rzeczowe i finansowe składniki majątkowe likwidowanego związku spółdzielczego. Niewątpliwie więc skarżąca jest następcą prawnym wywłaszczonego właściciela przedmiotowych nieruchomości. Artykuł 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Zgodnie z tym przepisem, legitymację taką ma przede wszystkim poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca. Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym również uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. W niniejszej sprawie skarżąca [...] Spółdzielnia [...] nie jest spadkobiercą Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]", ani [...] Spółdzielni [...] w [...]. Tym samym jest podmiotem nieuprawnionym do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Jak prawidłowo bowiem ustalono, co nie było kwestionowane, skarżąca nabyła roszczenie przez tą datą, jednak wniosek złożyła dopiero po upływie ponad 18 lat od tej daty. Odnosząc się do zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd uznał ten zarzut jest bezpodstawny. Sąd orzekający uwzględnił dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny ocenę konstytucyjności ustawy nowelizującej istotnej dla sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z Konstytucją RP nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09 orzekł, że przepis art. 3 ustawy z 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd ma obowiązek zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału dopiero w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją (por. wyroki NSA z 27.03.2008, I FSK 442/07; z 22.05.2009, II FSK 88/09; z 21.12.2004, OSK 971/04). Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Sąd orzekający zaaprobował pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 30/04. W wyniku tegoż nie powziął takich wątpliwości natury konstytucyjnej, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt: IV SA/Po 1129/19 wniosła [...] Spółdzielnia "[...] " w [...]. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a dokładnie naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) w zw. z art. 21 i 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż podmiot taki jak skarżący, czyli osoba prawna nie jest predysponowany do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako następca prawny wcześniejszego właściciela, bo taka interpretacja godzi w podstawowe zasady konstytucyjne dotyczące ochrony własności jak i równości wobec prawa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych na rzecz skarżącego od skarżonego organu. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję poprzedniego właściciela podaje art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc iż pod tym pojęciem należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości. Z przepisów tych wynika, że uprawnioną do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być wyłącznie osoba, której prawo własności zostało odjęte albo spadkobierca takiej osoby. O legitymacji zatem do wystąpienia z roszczeniem przesądza tytuł prawny do nieruchomości wywłaszczonej. Przepis ten w precyzyjny sposób określa krąg podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zezwalając na szeroką interpretację, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy. Tak więc tylko wymienione w nim osoby mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu. Norma zawarta w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowana w sposób rozszerzający z tego powodu, że zmieniałoby to wyraźną wolę ustawodawcy, ponadto z uwagi na jednoznaczną treść przepisu. Prawo wyraźnie rozróżnia następstwo pod tytułem ogólnym, czy tzw. uniwersalnym (sukcesja generalna) oraz szczególnym (sukcesja singularna). W prawie administracyjnym ma to miejsce na przykład w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w którym mowa jest o właścicielach i ich następcach prawnych, w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2042), w którym powiada się o spadkobiercach uprawnionych, czy w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), zawierającym podobną regulację. Niezgodne z powyższym przepisem byłoby rozszerzanie pojęcia spadkobiercy na następcę prawnego w zakresie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości nabytego na podstawie innego tytułu niż dziedziczenie, a więc podmiot, który ów status uzyskał w drodze czynności prawnej. Są to na gruncie omawianej instytucji pojęcia rozłączne, mimo iż pewne ich zakresy się pokrywają. Nie upoważnia to jednak do formułowania wniosku o ich szerszym lub węższym znaczeniu, jakkolwiek generalnie następcą prawnym jest również spadkobierca, ale nie każdy następca prawny jest spadkobiercą. Spadkobiercą jest się na skutek zdarzenia prawnego, czyli śmierci (ewentualnie tylko połączonego z czynnością prawną jaką jest sporządzenie testament), zaś następcą prawnym niebędącym spadkobiercą wyłącznie wskutek czynności prawnej. W judykaturze wyrażono pogląd, wedle którego wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007, sygn. akt I OSK 432/06, publ. CBOSA). Stanowisko to należy podzielić. Ponadto należy wskazać, że judykatura dopuszcza przeniesienie tego prawa przez spadkobiercę byłego właściciela, w drodze umowy o zbycie spadku, co potwierdza ów pogląd, a co wynika z art. 1051, art. 1052 § 1 oraz art. 1053 k.c. i przynależności roszczenia o zwrot nieruchomości do spadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r., sygn., akt I OSK 518/13, CBOSA). Nabywca spadku wstępuje wówczas w prawa i obowiązki spadkobiercy (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 1052; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 844/06). Warunkiem tego następstwa prawnego w zakresie uprawnienia do zwrotu jest jednak przynależność roszczenia o zwrot do zbywanego spadku. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości W dacie wywłaszczenia nie była bowiem właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Z istoty rzeczy nie jest też spadkobiercą podmiotów, które tym właścicielami wówczas były inne podmioty. Konkludując, uprawniony jest pogląd, wedle którego legitymacja czynna do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 561 z późn. zm.) służy wyłącznie poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercy, którym to przymiotem nie może się wykazać skarżąca kasacyjnie. Z tych względów, skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. została oddalona.