II SA/Kr 988/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. Starosta [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. P. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w N. , oznaczonej jako działka ewid. nr [...] (w granicach części parceli gruntowej l.kat. [...] oraz parceli gruntowej l.kat. [...]), wywłaszczonej na cele budowy oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a kpa jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest uprzednie rozstrzygnięcie danej sprawy decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie przesłanka taka zachodzi, bowiem sprawa zwrotu działki ewid. nr [...] (w granicach części parceli gruntowej l.kat. [...] oraz parceli gruntowej l.kat. [...]) z wniosku m.in. J. P. była już przedmiotem rozpoznania przez Starostę [...] i zakończyła się wydaniem prawomocnej decyzji z dnia 29 kwietnia 2010 r., znak: [...] o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Organ stwierdził, że w kolejnej sprawie występuje ten sam podmiot i przedmiot objęty w/w decyzją oraz dotyczy ona tego samego stanu prawnego. Stan faktyczny sprawy również nie uległ zmianie. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty [...] złożył J. P., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Wojewoda postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 oraz art. 61a § 1 i 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji, cytując treść art. 61 § 1 i art. 61a kpa wskazał, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału l działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Na gruncie art. 61a § 1 kpa "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania to okoliczności powodujące niemożliwość wydania decyzji merytorycznej celem zakończenia postępowania. Kwestia ustalenia owej okoliczności będącej przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego musi być znana w chwili wniesienia żądania, a więc zasadniczo wynikać z treści podania. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Wyjaśnił, że J. P. wniósł o zwrot działki nr [...], położonej w N. , w granicach wywłaszczonej części parceli l. kat. [...] oraz l. kat. [...] Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 29 kwietnia 2010 r. znak: [...], wydaną z wniosku: J. P., T. P., J. P. i M. P. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w N. , stanowiącej własność Gminy Miasta N. w granicach odpowiadających części parceli gruntowej l. kat. [...] oraz parceli gruntowej l. kat. [...], wywłaszczonych na cele oczyszczalni ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy decyzją Starosty [...]. Z treści ww. decyzji wynika, że zostały wówczas ustalone wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego (przyczyną odmowy zwrotu było stwierdzenie przez organy, że cel wywłaszczenia został osiągnięty), aktualny wniosek pochodzi od strony ówczesnego postępowania i od momentu wydania ww. decyzji nie nastąpiła żadna istotna z punktu widzenia tej sprawy zmiana stanu prawnego. Decyzja ponownie orzekającą w sprawie, w której ma miejsce stan powagi rzeczy osądzonej, byłaby obciążona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, stanowiącą przesłankę do stwierdzenie jej nieważności. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody wskazując, że "zażalenie dotyczy bezpośrednio w/w postanowienia a pośrednio całego procesu prawno — administracyjnego. W trybie administracyjnym Lokalne Władze w osobie Burmistrza przyznały prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej co zostało w części zrealizowane a następnie dalsze postępowanie zostało wstrzymane. Całe to postępowanie włącznie z tym od którego się odwołuję jest wynikiem niezrozumiałej zmiany decyzji w trakcie już rozpoczętego postępowania, zmieniającego już rozpoczęty proces." W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały zgodnie z prawem, co czyni skargę niezasadną. Stosownie do art.61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (np. wyroki NSA: z 3.08.2017 r., II OSK 2962/15, LEX nr 2351592; z 8.03.2017 r., II OSK 2600/16, LEX nr 2283241; z 24.02.2017 r., II OSK 1572/15, LEX nr 2277812; z 21.10.2016 r., II OSK 80/15, LEX nr 2169201). Wskazać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Postepowanie wyjaśniające może być prowadzone przez organ wyłącznie dla ustalenia zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu art.61a § 1 kpa. W sytuacji złożenia do organu administracji publicznej wniosku w sprawie, która już wcześniej została rozstrzygnięta, na podstawie art. 61a § 1 kpa organ winien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 6.02.2018 r., I OSK 1825/17, LEX nr 2491766; z 17.11.2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 13.10.2017 r., II OSK 2565/16, LEX nr 2399121; z 27.07.2017 r., II OSK 2931/15, LEX nr 2384121). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 21.12.2016 r., II OSK 841/15, LEX nr 2248195; wyrok WSA w Lublinie z 4.04.2013 r., II SA/Lu 1036/12, LEX nr 1310579). Organy prawidłowo przyjęły, że sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w dniu 2 grudnia 2005 r. J. P. jako spadkobierca S. P. s. J. i A. oraz M. z P. P. c. M. i Z., właścicieli wywłaszczonych na cele budowy oczyszczalni ścieków parcel gruntowych: l. kat. [...] o powierzchni 983 m 2 , l. kat. [...] o powierzchni 108 m2 oraz [...] o powierzchni 177 m2 w N. , złożył wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ewid. nr [...]. Przedmiotem tego postępowania była część parceli gruntowej l.kat [...] (powstałej z podziału p.gr. l.kat [...]) i parcela gruntowa l. kat.[...] – stanowiące wówczas część działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją Wojewody z dnia 10 grudnia 2010 r., znak: SN [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...], którą orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewid. nr [...], położonej w N. , stanowiącej własność Gminy Miasto N. , w granicach odpowiadających parceli gruntowej l.kat. [...] oraz parceli gruntowej l.kat [...] wywłaszczonych na cele budowy oczyszczalni ścieków. Decyzja ta stała się prawomocna, gdyż skarga na nią (złożona m.in. przez J. P.) została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 256/11. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona ( I OSK 1312/11). Z kolei we wniosku złożonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. w obecnie kontrolowanej przez Sąd sprawie J. P. , syn S. i M. domagał się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w N. , oznaczonej jako działka ewiden. Nr [...] w granicach części parceli gruntowej l.kat. [...] i [...] wywłaszczonej na cele budowy oczyszczalni ścieków. Nie budzi zatem żadnych wątpliwość, że dwie opisane sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym. W ustosunkowaniu się do zarzutu skargi stwierdzić należy, że stanowisko przedstawiciela Burmistrza Miasta N. zaprezentowane w czasie oględzin w dniu 25 maja 2006 r., przeprowadzonych w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją Starosty [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w przedmiocie braku zastrzeżeń do zwrotu nieruchomości nie ma i nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, ewentualna zgoda właściciela nieruchomości na zwrot nieruchomości nie stanowi przesłanki rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, po drugie - jak wcześniej wskazywano – po stwierdzeniu przez organ, że sprawa administracyjna z ponowionego obecnie wniosku, jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą już z uprzednio złożonego wniosku, organ nie bada merytorycznie sprawy, wydaje jedynie postanowienie formalne o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art.156 § 1 pkt 3) kpa wydanie nowej decyzji w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, skutkowałoby jej nieważnością. Dlatego też na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako niezasadną, oddalono.