VI SA/Wa 722/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę UZASADNIENIE VI SA/Wa 722/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. Nr 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. z siedzibą w L. ("stowarzyszenie", "skarżący") od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] zezwalającej F.sp. z o.o. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] - [...] - [...] - [...] - [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach ww. decyzji wskazano, że w dniu 30 stycznia 2019 r. (data wpływu pisma) F. sp. z o.o. ("spółka") wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] - [...] - [...] - [...] - [...]. Pismem z dnia 7 lutego 2019 r. stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - wykazując interes społeczny - wystąpiło do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w celu sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Stowarzyszenie podniosło, że podejmie w postępowaniu czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz wpływ na rentowność porównywalnych usług kolejowych. W przypadku wystąpienia faktów podobnych do opisanych w przykładzie dotyczącym linii komunikacyjnej [...][...] -[...] stowarzyszenie podejmie czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] dopuścił stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] września 2019 r. Marszałek Województwa [...] udzielił spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] - [...] - [...] - [...] - [...] z ważnością do dnia 31 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanej linii bez przeprowadzenia w tym zakresie niezbędnego postępowania dowodowego. Stowarzyszenia zarzuciło również naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak zweryfikowania jednego z obligatoryjnych załączników wniosku o udzielenie zezwolenia. W zaskarżonej decyzji Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...] - [...] - [...] - [...] - [...]. W ocenie Kolegium stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za koniecznością wzięcia udziału w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik stowarzyszenia zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W zaskarżonej decyzji - wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - Kolegium stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Przypadek taki ma miejsce m.in. w razie uznania przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Tym samym w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ I instancji ustalił, że stowarzyszenie spełnia przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO, rozpatrując odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązane było ocenić, czy w trybie art. 31 § 2 k.p.a. zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział stowarzyszenia w postępowaniu. W wyniku ww. oceny organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznał, że stowarzyszenie nie spełnia przesłanki związanej z istnieniem interesu społecznego. Przystępując do zasadniczych rozważań w sprawie Sąd wskazuje, że postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. Marszałka Województwa [...] o dopuszczeniu stowarzyszenia do postępowania administracyjnego wydane zostało na skutek wniosku organizacji społecznej z dnia 7 lutego 2019 r. Dlatego ocenie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegają wyłącznie okoliczności podane przez stowarzyszenie w ww. piśmie. Sąd podkreśla przy tym, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II OSK 122/11, II OSK 264/07). W kontrolowanym postępowaniu stowarzyszenie we wniosku z dnia 7 lutego 2019 r. wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony interesem społecznym czyli - jak wynika z dalszych wywodów ww. pisma - ogólnie rozumianym interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Skarżący jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania powołał także interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że stowarzyszenie chce zapobiegać takim sytuacjom jak "wyścigi na trasie" i wrogie działania przewoźników wobec siebie. Zagrożenia w ww. zakresie wykazywano okolicznościami ustalonymi w postępowaniu dotyczącym linii komunikacyjnej [...] - [...] - [...]. W końcowej części wniosku stowarzyszenie przyznało, że opisywane we wniosku fakty dotyczą innych postępowań, ale zdaniem skarżącego dowodzą i wskazują na potrzebę sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli nad postępowaniem administracyjnym oraz stanowią dowód, że stowarzyszenie działa w interesie społecznym. We wniosku znalazł jeszcze akapit, w którym wyjaśniono, że Urząd [....] Województwa [...] (pismami z dnia 16 kwietnia 2018 r., z dnia 24 maja 2018 r. oraz z dnia 12 lipca 2018 r.) odmówił stowarzyszeniu udzielenia informacji "we wnioskowanym zakresie". Uniemożliwił w ten sposób lepsze uzasadnienie wniosku "ze względu na uniemożliwienie oceny zakresu wniosku firmy F. Sp. z o.o." Oceniając ww. argumenty, Sąd podzielił stanowisko SKO, że skarżący nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanki interesu społecznego. Działanie SKO w tej sprawie było prawidłowe uwzględniało sens i istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie nie wyjaśniło bowiem, na czym konkretnie polegać ma ta ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej [...] - [...] - [...] - [...] - [...] może nieść wydanie zezwolenie wnioskowanego przez przewoźnika. Okoliczności w ww. zakresie nie przedstawiono ani we wniosku, ani później - w już toczącym się postępowaniu, po dopuszczeniu stowarzyszenia do postępowania przez organ I instancji. Sąd podkreśla przy tym, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie (tu: dotyczącej linii [...] - [...] - [...]). Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Bez znaczenia dla sprawy jest także - poruszony we wniosku stowarzyszenia - fakt odmowy udzielenia mu informacji we wnioskowanym zakresie przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismami z dnia 16 kwietnia 2018 r., z dnia 24 maja 2018 r. oraz z dnia 12 lipca 2018 r. Wszystkie te pisma pochodzą sprzed daty wniosku spółki o wydanie zezwolenia w niniejszej sparwie. Stowarzyszenie nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem interes społeczny powinien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów osób na określonej linii. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. Poza tym skarżący pomija, że w tamtym stanie faktycznym wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w kontekście zaistnienia przesłanki interesu społecznego, koncentrując się na argumentach opartych na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Wnioskodawca w tamtej sprawie wskazał na określone fakty i materiał dowodowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 731/15 (CBOSA) wynika, że "Strona wskazała, że udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż stowarzyszenie ma kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód strona załączyła informację o stanie faktycznym przewoźnika, który jako jedyny poza uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazała iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej. Stowarzyszenie zauważyło, że w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania przedstawiło wyliczenia (sporządzone na podstawie wydruku ze stron sprzedaży biletów strony internetowej uczestnika postępowania www.polskibus.com), z których wynika, iż uczestnik postępowania na zmonopolizowanych liniach stosuje znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały kiedy na tych liniach funkcjonowali inni przewoźnicy krajowi". Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano - poza powołaniem ogólnikowych twierdzeń (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji etc.) - że za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe stowarzyszenia ale i interes społeczny, to brak podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do pozostałych argumentów stowarzyszenia zawartych w skardze. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zobowiązany był do oddalenia skargi.