II SA/Go 528/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M Spółka z o.o. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] września 2018 r. znak [...], dotyczącej budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej jako Spółdzielnia), wnioskiem z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ewid. [...] oraz o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw wydanej w wyniku powyższego postępowania, nadto o wstrzymanie jej wykonania. Organ wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., czyli w ciągu miesiąca od dnia 28 stycznia 2019 r., w którym Spółdzielnia dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw. Dalej organ podniósł, że w trakcie wznowionego postępowania dokonano sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego dnia [...] czerwca 2018 r. pod względem wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodność przedłożonych rozwiązań ponownie zweryfikowano z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności z określonymi w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzona analiza wykazała, że projekt zagospodarowania działki sporządzony dla przedmiotowej inwestycji spełnia również wymogi zawarte w przepisach techniczno – budowlanych. Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, umożliwiającego bezpośrednie skomunikowanie projektowanej stacji paliw z drogi publicznej ul. [...], bez konieczności korzystania ze zjazdu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni). Sprawdzenie dokumentów wykazało również, że inwestor, firma "M." sp. z o.o. spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej ustawa Prawo budowlane). Organ stwierdził, że zadośćuczynienie wymogom określonym w przepisach prawa sprawia, że realizowany obiekt stacji paliw nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, w tym ich zabudowy, przez co obszar jego oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Organ wskazał, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę są ograniczenia wynikające z konkretnego przepisu prawa. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Prokurator Okręgowy oraz Spółdzielnia. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] o odmowie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zezwalającej na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że argumenty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły być przedmiotem analizy na obecnym etapie postępowania, bowiem dotyczy ono decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że przedmiotem badania jest natomiast zasadność odmowy przyznania Spółdzielni statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, a w tym przedmiocie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska odwołujących. Następnie organ przytoczył przepisy prawa procesowego regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zagadnienia strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Wojewoda wskazał na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że o statusie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę decydują zatem dwa wyróżniki – tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Dalej organ II instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażany był pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu prawnego osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego wynika, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego decyzja I inst. podlegała uchyleniu, a sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uznać, że Spółdzielnia posiada status strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej weryfikowanej decyzji. Powyższą kwestię winien zaś rozstrzygnąć przy udziale właścicieli sąsiednich nieruchomości. Od powyższej decyzji M. sp. z o.o. złożyła sprzeciw zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że Spółdzielni winien być przyznany status strony postępowania we wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 98 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez uznanie, że działka znajdująca się we władaniu Spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania stacji paliw, 2. przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 107§ 3 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona przedstawiła argumenty w celu wykazania, że projektowana stacja paliw nie będzie oddziaływać na nieruchomość pozostającą we władaniu Spółdzielni. Skarżąca wskazała, że na działce należącej do Spółdzielni znajduje się parking ogólnodostępny. Taki sposób zagospodarowania tej nieruchomości datuje się nieprzerwanie od 20 lat. Skarżąca zauważyła, że Spółdzielnia nie wykazała zamiaru zmiany sposobu zagospodarowania w stosunku do danej nieruchomości. Obecnie inwestycja polegająca na budowie stacji paliw jest w zaawansowanym stadium, zakończenie budowy ma nastąpić w ciągu miesiąca. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do przyznania Spółdzielni statusu strony we wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ ten błędnie przyjął, że Spółdzielnia nie posiadała statusu strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (także postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą więc stanowić przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 551/15). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zawsze zależy od stanu faktycznego konkretnej sprawy, a przy jego wyznaczaniu należy uwzględnić indywidualne cechy obiektu, tj. jego wielkość, formę, konstrukcję, przeznaczenie oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem zamierzenia budowlanego na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Zatem w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie można odstąpić od ustaleń odnoszących się do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio graniczących z tą działką. Ma to szczególne znaczenie jeżeli jest to obiekt nietypowy dla danego terenu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 602/15, że właściciel nieruchomości powinien mieć możliwość udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na sąsiedniej nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony jego interesu prawnego związanego z prawem własności, w kontekście ustaleń planu miejscowego, mających wpływ na zakres wykonywania tego prawa. Skoro właściciel nieruchomości może brać udział w postępowaniu, które prowadzi do uchwalenia planu miejscowego, to również powinien mieć możliwość brania udziału w postępowaniu, które polega na zastosowaniu tego planu miejscowego, czyli w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Inaczej przewidziana w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość ochrony jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych będzie niepełna. Wobec powyższego prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku że obszar oddziaływania obiektu należy wyznaczyć z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. W związku z tym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji, wbrew zarzutom sprzeciwu, słusznie przyjął, że interes prawny Spółdzielni mógł zostać potencjalnie naruszony, a co za tym idzie Spółdzielnia powinna posiadać status strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji przedstawionych wywodów Sąd podziela argumentację organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skutkowało to koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.