II OSK 2620/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1832/16 w sprawie ze skargi S. B., A. B. i W. B.-P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2016 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B., A. B. i W. B.-P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2016r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 13 listopada 2015r., znak: ..., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwana dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. B. i S. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B.-P. z dnia 24 kwietnia 2015r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. z dnia 21 października 2009r., nr ..., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr ... M. – W. – T. na odcinku od km 0+100 do km 21+393 o dł. 21,293 km oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 lutego 2014r., znak: ..., uchylającej w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2010r., znak: ... (utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody L.) i rozstrzygającej o istocie sprawy - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B.-P. oraz A. B. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 19 maja 2016r., znak: ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie podał, że znaczna część zarzutów skarżących ma charakter postulatów dotyczących zmian lokalizacji przedmiotowej inwestycji, które nie stanowią argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na błędy znajdujące się w jej treści. Zarzuty dotyczące wniosku o zorganizowanie indywidualnego zjazdu na nieruchomość skarżących, wybudowania na ich działce studzienki wpustowej, czy też likwidacji planowanej zatoki autobusowej w bliskiej odległości od działki skarżących, nie mogą być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Przedmiotowe kwestie nie mogą podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem organ nie może ingerować w kształt projektu budowlanego i wdrażać rozwiązań zgodnych z wolą uczestników postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1021/13). Minister stwierdził, że żaden z wymienionych przez skarżące zarzutów nie mieści się w kategorii przesłanek stwierdzenia nieważności. W ocenie organu nadzoru, nie mogą również stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji te zarzuty skarżących, które dotyczą postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji (sprowadzające się do zastrzeżeń pod adresem pracowników L. Urzędu Wojewódzkiego w L.), uwag dotyczących postępowania odszkodowawczego oraz spadku wartości nieruchomości pozostałej po podziale. Nie dotyczą one bezpośrednio wad zawartych w decyzji Wojewody L. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zarzuty te nie dotyczą materii samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jedynie skutków tejże decyzji i sfer, na jakie decyzja ta oddziałuje. Postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że Minister w niniejszym postępowaniu nie jest władny do wstrzymania toczącego się postępowania o ustalenie odszkodowania. Minister podkreślił, iż w swojej wcześniejszej decyzji pouczył skarżące, że jeżeli w wyniku realizacji ww. inwestycji spadnie wartość nieruchomości pozostałej po podziale, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał także swoje stanowisko, że w obecnym stanie faktyczno-prawnym organ nie może odnosić się do postulatów dotyczących lokalizacji zjazdu i zatoki autobusowej, gdyż te były przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i znalazły swoje odzwierciedlenie w wyroku z dnia 8 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 190/11. Co za tym idzie, merytoryczne odnoszenie się do przedmiotowych zarzutów stanowiłoby naruszenie zasady "Res iudicata pro veritate habetur" (Sprawę osądzoną uważa się za prawdę). Odnosząc się zaś do postulatu zwrotu działki nr ... skarżącym, Minister wskazał, że nie może on być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. Minister nie może kontrolować sposobu wykonania tejże decyzji, rozwiązań technicznych przyjętych w procesie realizacji inwestycji oraz ewentualnych błędów z tym związanych. Ponadto ewentualne zmiany w sposobie realizacji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zaistniałe już po jej wydaniu nie świadczą o jej wadliwości. Wkraczając w tę sferę Minister rażąco naruszyłby prawo, gdyż dokonałby czynności leżących w kompetencjach innych organów. Reasumując, Minister uznał, że decyzja Wojewody L. oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia ich nieważności. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B.-P. oraz A. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zostały pozbawione prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Stwierdziły, że nie wyrażają zgody na lokalizację przystanku i zatoki autobusowej na ich gruncie, gdyż to spowoduje wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... na ich działkę, która przez to utraci swoje perspektywy inwestycyjne oraz straci na wartości. Skarżące podniosły, że nie wyrażają zgody na wspólny zjazd z działką ..., której właściciel narusza ich posiadanie, poprzez przesunięcie granicy działki o kilka metrów na swoją korzyść. Strony wniosły o wyrażenie zgody na urządzenie samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na ich działkę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Wymieniony wyżej katalog ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko z wymienionych wyżej przyczyn można stwierdzić nieważność decyzji. Sąd zgodził się z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że decyzja Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. nr ... o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr ... K. – W. – T. na odcinku od km 0 + 100 do km 21 + 393 o dł. 21,293 km oraz wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 lutego 2014r. uchylająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2010r. (utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody L.) i orzekająca o istocie sprawy nie są obarczone żadną z wymienionych wyżej wad niewżnościowych. Same skarżące ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też w skardze do sądu nie powołują konkretnej przesłanki przemawiającej za stwierdzeniem nieważności powołanych decyzji. Zarzuty skarżących z wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015r. i skargi do sądu na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2016r. są identyczne i jak słusznie zauważył organ mają charakter postulatów. Dotyczą one takich kwestii jak: lokalizacja zjazdu i zatoki autobusowej, naruszenie "swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane", wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr ... – nie mogą przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji . Sąd podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była kontrolowana przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011r. oddalił skargę S. B. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2010r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Oznacza to, że wymienione wyżej zarzuty były przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się również przesłanki nieważności decyzji w stosunku do kontrolowanych rozstrzygnięć organów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, A. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2016r., znak ... oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stosownie do treści przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazała na naruszenie przepisów postępowania: art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 lutego 2014r., a następnie wydaniem przez Ministra infrastruktury i Budownictwa w dniu 19 maja 2016r. decyzji utrzymującej w mocy wyżej wymienioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 listopada 2015r. nie wystąpiła przesłanka w postaci rażącego naruszenia postępowania przez organy administracyjne, w sytuacji gdy organy rozpatrując sprawę z wniosku skarżących dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na rozpoznanie sprawy, bowiem: - w trakcie postępowania prowadzonego na etapie wydania ww. decyzji Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. nie uwzględniono stanowiska skarżących (sprzeciwu) wobec lokalizacji zatoki autobusowej przy działce będącej współwłasnością skarżących, - skarżącym wbrew ich wnioskom składanym na każdym etapie postępowania odmówiono wyrażenia zgody na urządzenie samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na ich działkę, - nie rozpatrywano na każdym etapie postępowania wniosków w przedmiocie zmiany lokalizacji zatoki autobusowej oraz urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżących. Skarżąca zgłosiła również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 84 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalając skargę przyjął uzasadnienie organów oparte głównie na materiale dowodowym niekorzystnym dla skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nie wystąpiła przesłanka w postaci "rażącego naruszenia postępowania przez organy administracyjne, w sytuacji gdy organy rozpatrując sprawę z wniosku skarżących dopuściły się naruszenia przepisów postępowania art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a.", w stopniu mającym wpływ na rozpoznanie sprawy. Jako uzasadnienie tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazała na nieuwzględnienie w trakcie postępowania prowadzonego na etapie wydania decyzji Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. stanowiska wyrażającego się sprzeciwem wobec lokalizacji zatoki autobusowej przy działce będącej współwłasnością skarżących, odmowy wyrażenia zgody na urządzenie samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na ich działkę i nie rozpatrzenie na każdym etapie postępowania wniosków w przedmiocie zmiany lokalizacji zatoki autobusowej oraz urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżących. Odnosząc się do tych zarzutów należy podkreślić, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, a przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Dlatego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wnioski o zorganizowanie indywidualnego zjazdu na nieruchomość skarżących, czy też likwidacji planowanej zatoki autobusowej w bliskiej odległości od działki skarżących, nie mogą być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Przedmiotowe kwestie nie mogą podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż organ nadzoru nie może ingerować w kształt projektu budowlanego i wdrażać rozwiązań zgodnych z wolą uczestników postępowania. Istotna jest także okoliczność, podniesiona przez Sąd I instancji, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była kontrolowana przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011r. oddalił skargę S. B. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2010r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody L. z dnia 21 października 2009r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przesłanki nieważności decyzji w stosunku do kontrolowanych rozstrzygnięć organów. W związku powyższym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 84 k.p.a., przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalając skargę przyjął uzasadnienie organów oparte głównie na materiale dowodowym niekorzystnym dla skarżących. W uzasadnieniu zarzutu, autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie dowodowe w zakresie złożonych przez skarżącą wniosków w przedmiocie lokalizacji zatoki autobusowej oraz urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżącej powinno być przeprowadzone. Zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego, ocenia wystąpienie przesłanek nieważnościowych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zwykłym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. ----------------------- 8