II GSK 1100/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 367/09 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] 2009 r. nr [..] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 367/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L.. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 8 maja 2008 r. S. Z. wystąpił o przyznanie płatności na rok 2008, deklarując do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 8,02 ha. Stwierdzone podczas kontroli kompletności wniosku w dniu 17 lipca 2008 r. nieprawidłowości skutkowały wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych, w odpowiedzi na co, w dniu 6 sierpnia 2008 r. zainteresowany złożył korektę wniosku. Kolejna, przeprowadzona w dniu 2 stycznia 2009 r. kontrola przedmiotowego wniosku nie wykazała żadnych nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy, kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008 z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy ustaw podstawowych (UPO). W wyniku rozpatrzenia odwołania S. Z., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując że kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2008 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach ). Powołując się na treść art. 3 ustawy o płatnościach, podkreślił, iż z dokumentacji sprawy wynika, że po złożeniu wniosku wnioskodawca nie wnosił o udzielenie dodatkowych informacji co do zasad przyznawania płatności lub sposobu wypełniania wniosku, a organ zgodnie z art. 3 ust. 2 omawianej ustawy nie miał obowiązku, ani sposobności udzielania z urzędu instrukcji w tym zakresie. Organ odwoławczy podniósł, iż podczas kontroli wniosku stwierdzono, że zgłoszone działki rolne o łącznej powierzchni 8,02 ha zostały zadeklarowane niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008 bowiem nie zostały zadeklarowane przez stronę do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), tym samym zostały wykluczone z płatności obszarowych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach UPO może być przyznana tylko do powierzchni upraw, które deklarowane są jednocześnie do JPO i UPO i wskazał, iż powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła 0,00 ha, gdy minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polski wynosi 1 ha. Organ odwoławczy stwierdził, iż strona, stosownie do art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 17821/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L, Nr 141, s. 18, dalej: rozporządzenie Komisji nr 796/2004), miała prawo nanieść poprawki do wniosku do dnia 31 maja 2008 r. składając formularz zmiany zgodnie z posiadaną instrukcją wypełniania wniosku. S. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., domagając się jej uchylenia. Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, iż przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia oceny zasadności odmowy przyznania S. Z. płatności bezpośrednich na 2008 rok. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze zastrzeżenia odnieść należało do zasad i trybu stosowania przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, zwłaszcza przepisu art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa.), do których on odsyła. Sąd I instancji, przywołując treść art. 3 ustawy o płatnościach, stwierdził, iż z ust. 1 tego artykułu wynika, że w regulowanych wskazaną ustawą postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy oraz o ile sama ustawa nie stanowi inaczej, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA podniósł też, iż z treści art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 - 4 cyt. ustawy nie wynika, aby intencją i wolą prawodawcy było wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasady wyrażonej w art. 8 Kpa., tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. W ocenie Sądu, zasada ta ma zastosowanie w sprawach regulowanych ustawą o płatnościach, a wynika z niej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. WSA wskazał, iż do dnia 31 maja stosownego roku kalendarzowego rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Sąd I instancji zważył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich w dniu 8 maja 2008 r., jak również, że wniosek ten przeszedł kontrolę kompletności oraz kontrolę administracyjną, w rezultacie której pismem z dnia 17 lipca 2008 r. wezwano stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, które skarżący usunął stawiając się osobiście w siedzibie organu w dniu 6 sierpnia 2008 r.. Sąd zauważył też, iż pismem oznaczonym datą 3 lipca 2008 r., zamierzano poinformować skarżącego o zadeklarowaniu we wniosku działek rolnych niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku na rok 2008 i możliwości uzupełnienia wniosku w drodze złożenia zmiany w terminie do 9 czerwca 2008 r., którego jednak nie wysłano do skarżącego z powodu upływu tegoż terminu. Nie do zaakceptowania jest zdaniem Sądu I instancji praktyka działania organów administracji publicznej, która wyraża się w dokonywaniu merytorycznej kontroli prawidłowości i poprawności wniosku w czasie uniemożliwiającym zachowanie terminów do dokonania zmiany pierwotnie złożonego wniosku, jak też w instrumentalnym traktowaniu przepisów postępowania. Za nieuprawnione uznał też WSA działania organu wyrażające się w tym, że posiadając wiedzę o tym, że wnioskodawca posiada areał gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż niezbędne minimum uprawniające do przyznania płatności, organ ten stwierdził, że powierzchnia gruntów, której dotyczy wniosek wynosi 0,00 ha. Działanie takie nie koresponduje z treścią zasady wyrażonej w art. 8 Kpa., jak również pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami szczegółowymi, stanowiącymi warunki konieczne do prawidłowej realizacji standardu działania wynikającego z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie WSA, z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynikało, że organy administracji nie podjęły działań, do których w ramach przyznanych im kompetencji były zobowiązane, prowadzenia postępowania z zachowaniem oczekiwanego i pożądanego standardu, w szczególności zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w E. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że nie stanowi on odrębnej regulacji od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach poprzez "pominięcie w wykładni przepisu i uznanie, że inicjatywa dowodowa jest po stronie organu"; 3) błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 8 Kpa., który to przepis został wyłączony przez art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co spowodowało błędne przyjęcie, że organ jest zobowiązany do działania z własnej inicjatywy bez wcześniejszego wniosku strony postępowania administracyjnego. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 133 p.p.s.a., poprzez orzeczenie ponad dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. W uzasadnieniu kasator podniósł, iż z treści art. 3 ustawy o płatnościach wynika, że tam gdzie ustawa odmiennie reguluje zasady postępowania przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów Kpa., tymczasem Sąd I instancji, wbrew treści wskazanego przepisu, oparł orzeczenie na zasadach określonych w Kpa., a nie na przepisach szczególnych wspomnianej ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, organ podniósł, że wyraźnie została wskazana w tym przepisie przesłanka obligująca organ do udzielenia niezbędnych pouczeń na wcześniejszy wniosek strony postępowania. Podkreślono, iż inicjatywa dowodowa została ustawą o płatnościach przeniesiona na stronę a organ jedynie ma obowiązek dokonać prawidłowej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego. Nadto, organ stwierdził, iż zastosowanie zasady wyrażonej w art. 8 Kpa. zostało ograniczone poprzez normę szczególną, gdzie ciężar dowodu został przeniesiony na stronę postępowania, przez co wnioski dowodowe winny być składane przez stronę, a nie powoływane z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli kasacyjnej w zakreślonych przez kasatora granicach jest wyrok, którym ze względu na naruszenie przez organy przepisów prawa procesowego, uchylone zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. wydane w obu instancjach decyzje odmawiające skarżącemu S. Z. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2008 rok. Sąd uznał, iż zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzją w przedmiocie przyznania płatności organy ARiMR naruszyły przepis art. 8 Kpa. bowiem, uznając iż należy poprzestać na podmiotowych i przedmiotowych danych zawartych w pierwotnie złożonym wniosku, zdystansowały się od wyników przeprowadzonej kontroli wniosku i podjętych w jej wyniku działań zmierzających do jego poprawienia. Dokonana przez WSA ocena prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych, nie budzi wątpliwości. Na wstępie stwierdzić należy, że według niekwestionowanego przez kasatora stanu faktycznego, na którym oparł się Sąd I instancji, wniosek w przedmiocie płatności uzupełniających ( krajowej płatności bezpośredniej ) złożony został dnia 8 maja 2008 r., kontrola wniosku, w wyniku której wnioskodawcę wezwano do korekty, dokonała się 17 lipca tegoż roku, korekta uwzględniająca płatność bezpośrednią (jednolitą płatność obszarową) złożona została przez wnioskodawcę dnia 6 sierpnia 2008 r. zaś kolejna kontrola z dnia 2 stycznia 2009 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Dodatkowo, jak podkreślił WSA i co wynika z akt sprawy, organ powziął wiedzę o pierwotnej nieprawidłowości wniosku najpóźniej w dniu 9 czerwca 2008 r., bowiem taką datą opatrzone zostało kierowane do wnioskodawcy i ostatecznie niewysłane do adresata pismo organu. Odmowę dokonania wnioskowanych płatności w takim stanie rzeczy Sąd I instancji uznał za mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 Kpa. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawach indywidualnych przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych prowadzone jest przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania określonych kwestii przez ustawę o płatnościach, o czym stanowi art. 3 ust. 1 tej ustawy. Takie odmienne uregulowanie kwestii procesowych zawarte jest w art. 3 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy o płatnościach, które m.in. ustanawia obowiązującą organy administracji publicznej zasadę przestrzegania praworządności (pkt 1) i zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tylko na żądanie strony. Autor skargi kasacyjnej nie dopatruje się w działaniu organów administracji żadnych nieprawidłowości, a uchylenie jego zdaniem prawidłowych rozstrzygnięć ocenia jako naruszenie wskazanego wyżej przepisu ustawy o płatnościach. Z poglądem takim zgodzić się nie sposób, bowiem będąca odbiciem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 8 Kpa. zasada prowadzenia postępowania w sposób, który sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, jest wynikiem realizacji w tym postępowaniu reguły, której przestrzeganie stanowi nakaz normy ujętej w art. 3 ust. 2 pkt 1) ustawy o płatnościach. Konkluzja taka jest wyrazem rozumowania, zgodnie z którym nie może naruszać zasady zaufania obywateli do organów państwa prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób respektujący przepisy prawa materialnego i procesowego. Jak przyjmuje się w doktrynie, jedynie zgodne z prawem (materialnym i procesowym) i sprawiedliwe prowadzenie postępowania oraz rozstrzyganie sprawy będzie postępowaniem budzącym szacunek i zaufanie (vide: A. Wróbel [w] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Zakamycze 2005, wyd. II, str. 154). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy ARiMR nie sprostały temu obowiązkowi, ponieważ prowadząc postępowanie w sprawie płatności, a następnie wydając niekorzystne dla skarżącego decyzje, nie wzięły zupełnie pod uwagę, iż złożony przez skarżącego skorygowany wniosek został uznany za złożony prawidłowo, a korekta wniosku dokonała się w wyniku interwencji organu – poinformowania o nieprawidłowościach i wezwania o dokonanie poprawki. Odnosząc takie działanie do dyspozycji przepisu art. 8 Kpa. należy stwierdzić, iż narusza przyjętą tym przepisem regułę tak zmienność poglądów organu wydającego różne decyzje w tożsamym stanie prawnym i faktycznym, jak też działanie polegające na tym, że mimo dokonanych przez organ w toku postępowania istotnych ustaleń podjęte rozstrzygnięcie pozostaje z nimi w sprzeczności. Mimo, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatności ustanawia zasadę działania organu na żądanie strony w zakresie udzielania informacji i pouczeń, czego Sąd I instancji nie negował, brak jest podstaw do odwoływania się do tej zasady w sytuacji, gdy organ z własnej inicjatywy pouczył stronę o jej obowiązkach. Nie ulega wątpliwości, iż organ wzywając skarżącego do złożenia korekty wniosku, uznał możliwość jej dokonania w innym, niż wynikający z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 trybie, wszakże kwestia ta, ze względu na podniesione zarzuty kasacyjne, nie jest przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wypada jedynie w tym miejscu zauważyć, że płatności uzupełniające związane są ściśle z jednolitą płatnością obszarową w tym sensie, iż przyznawane są wyłącznie wówczas, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności obszarowej i wnioskuje o jej przyznanie, co wynika z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach. Zważywszy na fakt, iż w pierwotnym wniosku skarżący dochodził płatności uzupełniającej, dopuszczalne było potraktowanie tak zgłoszonego żądania jako oczywistej omyłki, o której mowa w art. 19 cyt. rozporządzenia Komisji. Niezależnie jednak od tego w jakim trybie dokonała się korekta wniosku, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż ostatecznie organ uznał złożony przez skarżącego wniosek za złożony prawidłowo, co znajduje oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Jeżeli zatem, po dokonaniu kontroli wniosku i dopatrzeniu się nieprawidłowości, organ z własnej inicjatywy wezwał skarżącego do dokonania korekty wniosku, uznając ją za dopuszczalną i istotną z punktu widzenia załatwienia sprawy, to po otrzymaniu poprawionego wniosku, odmowa płatności z powołaniem się na wadliwie złożony wniosek ma wszelkie cechy działania sprzecznego z art. 8 Kpa. zatem ocena Sądu I instancji jest prawidłowa. Jednocześnie WSA nie wyłożył błędnie, jak utrzymuje kasator, przepisu art. 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3) ustawy o płatnościach. Sąd jedynie prawidłowo stwierdził, iż przepisy te nie stoją w sprzeczności z art. 8 Kpa. w tym znaczeniu, że nie wyłączają jego działania. Prowadzenie postępowania, w którym organ dysponuje stronie określone działanie, którego skutków następnie nie uwzględnia, nie jest przejawem prawidłowo prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a., bowiem jak to zostało wyżej podkreślone, WSA oparł się właśnie na dowodach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy i to dokładna analiza tych akt doprowadziła do niekorzystnego dla organu orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.