I OSK 247/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Op 56/15 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 56/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi A. P. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w O., w przedmiocie informacji publicznej: 1. zobowiązał Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O. do wydania aktu lub do dokonania czynności dotyczącej wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądził od Izby Adwokackiej w O. koszty postępowania. Od powyższego wyroku Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo, iż strona postępowania Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O. nie posiada zdolności sądowej, stosownie do art. 25 § 1 i 4 p.p.s.a., co prowadzi do nieważności postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez uznanie, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O. jest organem samorządu zawodowego w rozumieniu tego przepisu; 3. przepisów postępowania, tj. art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 [powinno być ust. 1] pkt 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O. jest stroną postępowania jako organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez rozpoznanie skargi, zamiast jej odrzucenie; 4. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy Sąd Dyscyplinarny nie dopuścił się bezczynności, zatem Sąd winien odrzucić skargę, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez rozpoznanie skargi, zamiast jej odrzucenie; 5. art. 6 ust. 1 pkt 4a [powinno być pkt 4 lit. a] u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż żądane informacje stanowią dane publiczne bowiem rozstrzygnięcia sądu dyscyplinarnego odnoszą się do spraw publicznych; 6. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze i uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w O. stanowią informację publiczną, w sytuacji w której z uwagi na tajemnice adwokacką określoną w art. 6 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze udostępnienie informacji, którą są orzeczenia sądów dyscyplinarnych izb adwokackich podlegają ograniczeniu. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) z powodu tego, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w O. – sąd ten nie ma zdolności sądowej, co powinno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z którym to zarzutem bezpośrednio wiąże się status sądu dyscyplinarnego, jako organu samorządu zawodowego (pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej). Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. – stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, OSP z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15). W sprawie zainicjowanej wnioskiem A. P. z [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanów albo plików edytorskich orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w O., której konsekwencją jest niniejsza sprawa, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Przy tym art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest sąd dyscyplinarny (art. 39 pkt 3 ustawy). Oznacza to, że sąd dyscyplinarny jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej sądu dyscyplinarnego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotu, którego działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15 oraz wyroki NSA: 3 października 2017 r., I OSK 3313/15; z 11 maja 2017, I OSK 2765/16; z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16; z 16 grudnia 2016 r., I OSK 684/15; z 17 listopada 2016 r., I OSK 513/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 514/16; z 17 listopada 2016 r., I OSK 515/16; z 30 czerwca 2016 r., I OSK 4/16; z 11 maja 2016 r., I OSK 2765/16; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2986/15; z 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14). Z tych to powodów zarzuty zawarte w pkt 1-3 skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wskazuje na tiret trzecie tego przepisu stanowiący, że udostępnieniu podlega treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W przepisie tym wymienione zostały "Sądy i Trybunały" w rozumieniu rozdziału VIII Konstytucji R.P., a jak sam skarżący kasacyjnie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sądownictwo dyscyplinarne wykonywane przez organy samorządu zawodowego nie ma charakteru "sądu" w rozumieniu Konstytucji (zob. przywołany w skardze kasacyjnej wyrok TK z 25 czerwca 2012 r., K 9/10). Z tego więc przepisu nie można wyciągnąć wniosku, że skoro w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie u.d.i.p. nie wymieniono orzeczeń sądów dyscyplinarnych, to nie podlegają one udostępnieniu, czy też nie stanowią informacji publicznej. Niewątpliwie są to bowiem dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Zgodnie z art. 80 Prawa o adwokaturze adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych, a adwokaci również za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 8b. Rolą sądownictwa dyscyplinarnego jest więc rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji R.P. Nie można zatem uznać, że nie jest to zadanie publiczne. "Oprócz decentralizacji terytorialnej (art. 15), komentowany przepis [art. 17 Konstytucji] wymaga również wprowadzenia tzw. decentralizacji rzeczowej, która "polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom, z reguły samorządowym, zarządzania określonymi rodzajami spraw. Przykładem może być samorząd zawodowy (...)" (zob. Z. Cieślak i inni, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 102). Podobnie jak przy samorządzie terytorialnym, również przy samorządach regulowanych w komentowanym artykule, mamy do czynienia z przymusowym członkostwem określonych osób w pewnych strukturach, powołanych do wykonywania zarządu sprawami publicznymi, odnoszącymi się wyłącznie do tych osób. (...) Powołanie samorządu zawodowego oznacza stworzenie dla danej grupy zawodowej przymusowej organizacji, wyposażonej w pewne władztwo publiczne, organizacji zamkniętej i o sformalizowanym członkostwie, której członkowie posiadają monopol w wykonywaniu tego zawodu. Ich stanowisko czasami zbliża się wyraźnie do stanowiska funkcjonariusza publicznego (np. notariusze, rzecznicy patentowi). Konstytucja nie stanowi tu wprawdzie wyraźnie, jak przy samorządzie terytorialnym, o "uczestniczeniu w sprawowaniu władzy publicznej", ale nie może to oznaczać konstytucyjnego zakazu sprawowania takiego władztwa przez samorządy zawodowe. Były one zawsze, istotowo, rozumiane jako podmioty wyposażone w ów przymiot. Milczenie konstytucji można tłumaczyć niewielkim zakresem, podmiotowym i przedmiotowym tego władztwa, w odróżnieniu od "powszechnego" samorządu terytorialnego. (...) Celem wspomnianej wyżej "decentralizacji rzeczowej" jest – podobnie jak przy decentralizacji terytorialnej – również odjęcie realizacji pewnej funkcji publicznej administracji rządowej poprzez powierzenie jej korporacjom samorządowym, które w ten sposób stają się podmiotami władztwa publicznego. Funkcję tę konstytucja określa jako "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (Paweł Sarnecki, Komentarz do art. 17 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Wydawnictwo Sejmowe 2016). Tak więc również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. jest nieuzasadniony. Jak słusznie zauważył też Sąd I instancji złożenie przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji stanowiących informacje publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek ją udostępnić, bądź odmówić jej udostępnienia – jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (zob. art. 5 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewydanie decyzji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu, a zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. również jest nieuzasadniony. Bezprzedmiotowe jest natomiast odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., skoro dotychczas żadna decyzja administracyjna w sprawie nie została wydana. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zaś zostało zgodnie z wymogami zawartymi w zdaniu drugim art. 193 p.p.s.a.