II OSK 2780/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 87/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie włączenia budynku do wykazu zabytków wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 87/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. w przedmiocie włączenia budynku do wykazu zabytków wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Odrzucając wniesioną skargę, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżeniu poddano czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. polegającą na włączeniu budynku do wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyjaśnił, że w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), dalej: "ustawa zmieniająca", ustawodawca nałożył na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek opracowania i przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście, wykazu między innymi zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Przepisy ustawy zmieniającej nie przewidują formy, w jakiej miałoby nastąpić sporządzenie tego wykazu. Zdaniem Sądu, niewątpliwie nie ma więc obowiązku sporządzenia go w formie jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie można też zdaniem Sądu uznać, że sporządzenie wykazu zabytków nieruchomych wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest innym niż określony w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Konserwator Zabytków sporządzając wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez niego do umieszczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, realizuje obowiązki wynikające z ustawy zmieniającej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Zdaniem Sądu, działanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest zatem żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a stanowi jedynie wskazanie obiektów, które podlegać mają uwzględnieniu w gminnej ewidencji zabytków. Adresatem tej czynności jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent miasta. Sąd I instancji podkreślił, że czynność przekazania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przewidziana w art. 7 ustawy zmieniającej poprzedza czynność włączenia konkretnego budynku do gminnej ewidencji zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej) i służy przygotowaniu, stworzeniu gminnej ewidencji zabytków. Samo przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Założenie tej ewidencji wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. Takim aktem jest zarządzenie. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Wskazano także, że gminnej ewidencji zabytków ustawą zmieniającą nadano szczególne znaczenie, większe niż do tej pory wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stanowi ona aktualnie prawną formę ochrony zabytków przejawiającą się między innymi sprawowaniem ochrony konserwatorskiej nad istniejącymi obiektami czy uzgodnieniami konserwatorskimi w procedurze pozyskiwania warunków zabudowy lub pozwolenia na budowę. Konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przekazanie wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków Prezydentowi [...] nastąpiło pismem z dnia [...] r. Sąd instancji zaznaczył, że w ciągu dwóch lat od tej daty musiało dojść do założenia gminnej ewidencji zabytków – zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej. Oznacza to, że w chwili wniesienia skargi – dnia [...] grudnia 2015 r. wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miał już znaczenia nadanego mu ustawą zmieniającą ponieważ zgodnie z intencją ustawodawcy (vide: art. 8 ustawy zmieniającej) został niejako zastąpiony przez gminną ewidencję zabytków. Wszelkie konsekwencje natury prawnej jakie mogą wynikać z posiadania zabytku nieruchomego, od chwili powstania gminnej ewidencji zabytków wiążą się właśnie z faktem włączenia zabytku do tej ewidencji i ewentualnie ta czynność – włączenie budynku do gminnej ewidencji zbytków – mogłaby podlegać zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ustawy nowelizującej oraz art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że włączenie do wykazu zabytków wskazanych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie jest żadną z władczych form decydowania o prawach i obowiązkach strony, nie rozstrzyga indywidualnie żadnej sprawy administracyjnej, a adresatem tej czynności jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent); 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 4 pkt 2 p.p.s.a. ewentualnie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na podstawie błędnego uznania, iż zaskarżona czynność nie jest innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu przez Sąd I instancji ocena, że skarga jest niedopuszczalna, jest prawidłowa i nie narusza przepisów ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ani przepisów postępowania. Zgodnie z art. 7 ustawy nowelizującej w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie wojewódzki konserwator zabytków miał przekazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków o których mowa w art. 1 pkt 5 lit b ustawy nowelizującej, oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podkreślić należy, że art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej nałożył na wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. Zgodnie zaś z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ochrona wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. W związku z tym, że w chwili wniesienia skargi – dnia [...] grudnia 2015 r. wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miał już znaczenia nadanego mu ustawą nowelizującą, skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na włączenie budynku do tego wykazu. Sąd I instancji słusznie zauważył, że wszelkie konsekwencje natury prawnej jakie mogą wynikać z posiadania zabytku nieruchomego, od chwili powstania gminnej ewidencji zabytków wiążą się właśnie z faktem włączenia zabytku do tej ewidencji. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględniania wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.