II SA/Lu 384/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w akcie własności ziemi uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...]., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Prokurator P. Ł. domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...]., prostującego oczywistą omyłkę w Akcie Własności Ziemi z dnia [...]. Nr [...], wydanym przez Naczelnika Gminy K. na rzecz A. F., syna A. i A. poprzez wpisanie zamiast działki [...] działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Prokurator powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 października 2018r. ( II SA/Lu 306/18 ) w którym stwierdzono, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom prawa własności gospodarstw rolnych w drodze decyzji administracyjnej należą do kompetencji samorządów gmin. Stąd też Prokurator uznal, że Starosta Ł. nie był właściwy do sprostowania oczywistej omyłki w akcie własności ziemi, a w konsekwencji wydane przez organ postanowienie jest w świetle art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nieważne. Decyzją z dnia [...]. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianego postanowienia. Organ wyjaśnił przede wszystkim, że skoro chodzi o niewłaściwość organu podstawą takiego postępowania jest art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Prokurator wskazał wprawdzie we wniosku art.156 § 1 pkt 2 kpa mając zapewne na względzie wadę kwalifikowaną "rażącego naruszenia prawa", jednakże kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia samodzielną wadę kwalifikowaną decyzji (postanowienia), jaką jest wydanie takiego aktu "z naruszeniem przepisów o właściwości". Analizując przesłanki do wdrożenia postępowania nadzwyczajnego pod kątem wady kwalifikowanej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa Kolegium zaznaczyło, że właściwość to przyznana przepisami prawa zdolność - rozumiana jako uprawnienie, ale i zobowiązanie - do załatwienia określonej sprawy lub określonej kategorii spraw. Gdy mowa o właściwości rzeczowej, chodzi o zakres działania /kompetencji/, gdy zaś o miejscowej - zakres terytorialny. Właściwość rzeczową organów administracji publicznej określają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej jest przestrzeganie swojej właściwości z urzędu (art. 19 kpa), która to zasada ma zastosowanie do każdego rodzaju postępowania (zwykłego czy nadzwyczajnego) i do każdego jego stadium. Kolegium wskazało, że na przestrzeni lat od daty wejścia w życie ustawy dnia [...]. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zmieniała się właściwość organu właściwego do wydania aktu własności ziemi, a więc również do ewentualnego sprostowania oczywistej omyłki w takim akcie. W dacie wydania przedmiotowego aktu własności ziemi, czyli w dniu [...]., właściwość rzeczowa ówczesnych organów ówczesnej administracji państwowej była ukształtowana ustawą z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz.91, z późn. zm.), zgodnie z którą zadania i uprawnienia należące dotychczas do powiatowych organów administracji państwowej przejęły odpowiednie organy stopnia podstawowego, a terenowym organem administracji publicznej był naczelnik gminy. Ustawa z dnia [...]. została uchylona ustawą dnia [...]. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz.81, z późn. zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem [...]. i z tą datą sprawy uwłaszczeń gospodarstw rolnych przestały być sprawami administracyjnymi stając się sprawami cywilnymi. Zarazem ustawa ta w art.10 jednoznacznie podkreślała, że dokonane do tej daty stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez terenowy organ administracji państwowej, stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości. Ponieważ sprawy o "uregulowanie własności gospodarstw rolnych" przestały być sprawami administracyjnymi, w ustawie regulującej kompetencje organów administracyjnych w związku z reformą terytorialną Państwa, czyli w ustawie z dnia [...]. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198) nie wyodrębniono tego konkretnego zagadnienia i nie określono właściwości organów w tego rodzaju sprawach. Dopiero ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zmieniając, między innymi, ustawę z dnia [...]. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wprowadziła zasadę, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy "uwłaszczeniowej" nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Ta ustawa weszła w życie z dniem [...]. i od tej daty nie jest dopuszczalne wzruszanie, w administracyjnych trybach ekstraordynaryjnych ostatecznych aktów własności ziemi. Rozwiązanie to nie ma jednakże zastosowania do przypadków prostowania oczywistych omyłek w aktach własności ziemi, bowiem jest to dopuszczalne i co do tego nie ma wątpliwości w orzecznictwie i literaturze przedmiotu. Różnica w poglądach dotyczy natomiast właściwości organu w tego rodzaju sprawach, a rozbieżność stanowisk zarysowała się na tle przepisów reformujących ustrój administracyjny, najpierw w 1990r. a następnie w 1998r. Kolegium wyjaśniło, że ustawa z dnia [...]. o samorządzie gminnym w art. 6 ustanowiła zasadę, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust.1), oraz, że jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust.1, należy do gminy. Na tle tego właśnie przepisu ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że sprawy prostowania omyłek w akcie własności ziemi, skoro nie ma przepisu kompetencyjnego wprost określającego właściwość organów w tych sprawach, jest sprawą pozostającą we właściwości gminy (organu gminy tak wyrok NSA z 28 maja 2008r. II OSK 568/07 ) . Kolegium zwróciło uwagę również na odmienny pogląd, jako punkt wyjścia przyjmujący regulację wynikającą z przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32, poz.176), według których (art.36 ust.1 ) kierownicy urzędów rejonowych wykonują określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Ustawa ta weszła w życie w tej samej dacie, w której weszła w życie ustawa o samorządzie gminnym. Przeniesienie kompetencji urzędów rejonowych i kierowników tych urzędów na starostów nastąpiło w ramach reformy administracyjnej z 1998r. Z dniem 1 stycznia 1999r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872, z późn. zm.). W myśl art.94 tej ustawy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do właściwości starostów przeszły, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. W ocenie Kolegium skoro w orzecznictwie prezentowane są odmienne stanowiska co do tej właściwości i jedno z nich wskazuje właśnie starostę jako organ właściwy nie sposób kategorycznie stwierdzić, że wspomniane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, Również oceniając postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. na tle wady kwalifikowanej z art.156 § 1 pkt 2 kpa Kolegium uznało, że rozbieżność poglądów na określone zagadnienie (w tym wypadku właściwość organu) nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, nawet wówczas, jeśli w późniejszym czasie jeden z wielu poglądów stanie się dominujący. W skardze o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Ł. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 6 ustawy z dnia 8 [...] roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niesłuszne przyjęcie, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku Nr [...] nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 113 § 1 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności wspomnianego postanowienia w sytuacji, gdy wprowadzone nim sprostowanie prowadziło do merytorycznej zmiany decyzji. Ostatecznie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego ją postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. W motywach skargi Prokurator za trafne uznał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 maja 2008r. (II OSK 568/07), w którym stwierdził, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności gospodarstw rolnych należy zaliczyć do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia [...] roku o samorządzie gminnym należy przypisać samorządowi gminy. W konsekwencji należy przyjąć, że to organ samorządu gminy, a nie starosta jest organem właściwym do prostowania aktu własności ziemi, a w związku z tym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest obarczona wadą wymagającą stwierdzenia jej nieważności. W ocenie prokuratora uznanie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] roku za zgodne z prawem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, gdyż rzeczywiste konsekwencje wynikające z treści postanowienia Starosty [...] o sprostowaniu omyłki w Akcie Własności Ziemi przez zastąpienie jednego numeru działki innym numerem działki całkowicie zmienia pierwotną treść tego aktu z dnia [...] roku i nie może być rozpatrywane w kategorii sprostowania o jakim mowa w art. 113 § 1 kpa. W ten sposób Starosta Ł. wprowadził bowiem do Aktu Własności Ziemi nową działkę będącą przedmiotem "uwłaszczenia". Postępowanie Starosty [...] stanowiło rażące naruszenie prawa, gdyż jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafnie oczywiście Kolegium wskazało, że podstawy nieważności wymienione w poszczególnych punktach art. 156 § 1 kpa , traktowane jako wady materialne decyzji, mają charakter samoistny. Oznacza to, że wystąpienie choćby jednej z nich stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczywiście we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z [...]. Prokurator powołał art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wskazując na rażące naruszenie prawa, mimo zawartego w uzasadnieniu wniosku wywodu o naruszeniu właściwości przez organ. Słusznie uważa Kolegium podnosząc, że przesłanka ta nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa i stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. Powyższa uwaga nie uzasadnia jednak przyjętego sposobu rozstrzygnięcia wniosku. Nie sposób bowiem zgodzić się z tezą, według której podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia są powstałe wątpliwości co ustalenia organu właściwego do sprostowania aktu własności ziemi. Przesłanka ta ma bowiem zastosowanie w sytuacji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, gdzie podstawę stwierdzenia nieważności stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ma zatem miejsce, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skoro jednak rażące naruszenie prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa wiąże się z oczywistym naruszeniem prawa, widocznym bez bliższego badania sprawy to nie może być uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu tego przepisu naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( tak NSA w wyrokach z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 959/08 i 27 marca 2012 r. II OSK 2449/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można jednak powyższego stanowiska odnieść do przesłanki o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa. W orzecznictwie oczywisty jest pogląd, według którego przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zignorowanie przepisów o właściwości rodzi skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem. To ustawodawca zdecydował, że orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Podkreśla się, że przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (tak w wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r. II OSK 898/12 opubl. w CBOSA ). Odrzucenie argumentacji Kolegium prowadzi również do wniosku o zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jest oczywiste, że rezultatem autonomii przesłanek nieważności decyzji jest możliwość wystąpienia więcej, niż jednej z nich w tym samym akcie stosowania prawa. Dostrzeżenie jednak tego, że w tej samej decyzji tkwić może kilka wad kwalifikowanych nie oznacza, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym może się toczyć odrębnie w stosunku do każdej z nich. Przeciwnie, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno toczyć się jedno postępowanie. Niedopuszczalne, z perspektywy przeszkody zawisłości sprawy, byłoby jednoczesne uruchomienie postępowań w stosunku do wyodrębnionych podstaw nieważności. W tym świetle nie znajduje uzasadnienia prowadzenie postępowania jedynie w oparciu o przesłankę niewłaściwości Starosty [...], podczas, gdy Prokurator wskazywał na wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie błędnie utożsamiono naruszenie właściwości z rażącym naruszeniem prawa, nie zwalniało to jednak Kolegium od rozważenia zaistnienia również tej podstawy nieważnościowej. Zaakceptowanie oceny Kolegium prowadziłoby do sytuacji, gdy dla zweryfikowania, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa niezbędne byłoby składanie kolejnych wniosków. Stąd też organ ma obowiązek rozważenia wszystkich przesłanek nieważnościowych w tym, czy postanowienie Starosty [...] został wydane z rażącym naruszeniem prawa jako nie mieszczące się w granicach instytucji sprostowania decyzji o której mowa w art. 113 § 1 Kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję.