II GSK 828/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2288/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2288/18, oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA; organ) decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie przez [...] i [...] pasa drogowego drogi krajowej [...] w km [...] w m. [...] (działka nr [...]) obręb [...], bez zezwolenia zarządcy, w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r., poprzez utwardzenie terenu kostką betonową i rozplantowanie ziemi. Decyzją z [...] lipca 2016 r., nr. [...], GDDKiA utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2016 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego drogi krajowej od [...] kwietnia 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r., poprzez utwardzenie terenu kostką betonową i rozplantowanie ziemi. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć organ wyjaśnił, że [...] stycznia 2016 r. podczas objazdu dróg przez Służby Liniowe Obwodu Drogowego w Rząsawie stwierdzono w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w km [...] w m. [...] po stronie prawej (dz. nr [...]) obręb [...] ustawienie kontenera przenośnego na terenie utwardzonym kostką betonową oraz rozplantowanie ziemi. Na miejscu wykonano dokumentację zdjęciową i dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego, poza koroną drogi, w obszarze zabudowanym. W toku postępowania w sprawie utwardzenia kostką betonową i rozplantowania ziemi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], jako jego stronę ustalono wspólników spółki cywilnej [...] i [...]. Datą początkową stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego uznano [...] stycznia 2016 r., zaś datą końcową - [...] kwietnia 2016 r., a karę określono na [...]. Natomiast kara pieniężna w wysokości [...] zł została ustalona za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego drogi krajowej od [...] kwietnia 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. Organ przywołał treść art. 40 ust. 12 pkt 1 w powiązaniu z ust. 4 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) oraz przedstawił sposób wyliczenia kar. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1847/16, uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje GDDKiA z [...] kwietnia 2016 r. i [...] maja 2016 r. W ponownym postępowaniu GDDKiA wydał decyzję z [...] listopada 2017 r., nr [...], w której - na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4, ust. 3, ust. 4, ust. 13 oraz art. 39 ust. 1 pkt 7 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. 2014 r., poz. 1608) ustalił obowiązek zapłaty przez [...] i [...] za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w km [...] w m. [...] w obrębie dz. [...] obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez utwardzenie terenu kostką betonową oraz wykonanie robót polegających na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia terenu pasa drogowego względem sąsiedniej działki (rozplantowanie nawiezionej ziemi) w wysokości [...] zł. GDDKiA stwierdził, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy dróg, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy także prowadzenia robót w pasie drogowym. Strony zezwolenia takiego nie posiadały i jak wykazano w postępowania administracyjnym przeprowadziły roboty polegające na nawiezieniu ziemi w celu podwyższenia terenu pasa drogowego względem sąsiedniej działki (rozplantowanie nawiezionej ziemi). Tego rodzaju roboty wywarły skutek w postaci zajęcia pasa drogowego trwający w czasie. Jeśli zaś przeprowadzenie robót w pasie drogowym wywołało skutki utrzymujące się w określonym czasie to kara pieniężna jest naliczana z uwzględnieniem liczby dni zajmowania pasa drogowego. Organ wskazał, że z art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). WSA wskazał, że z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że pas drogowy służyć ma celom związanym z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Aby zapewnić realizację tych celów, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z przepisu art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi. W art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczono natomiast zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. W ust. 2 tego artykułu określono, jakie czynności wymagają uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaliczając do nich m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia podlega karze administracyjne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze skarżący zezwolenia takiego nie posiadali i - jak wykazano w postępowaniu administracyjnym - przeprowadzili roboty polegające na utwardzeniu pasa drogi krajowej kostką betonową (powierzchnia [...] m2), przy czym okoliczności związane z zajęciem pasa drogowego, w tym powierzchnia i czas zajęcia, nie są kwestionowane, a sporne pozostaje zakwalifikowanie jako zajęcia pasa drogowego rozplantowanie ziemi na terenie o powierzchni [...] m2. WSA, odwołując się do wyroku NSA z 9 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 894/11, w którym za trafny uznano pogląd, że jeśli przeprowadzenie robót w pasie drogowym wywołało skutki utrzymujące się w określonym czasie, to kara pieniężna jest naliczana z uwzględnieniem liczby dni zajmowania pasa drogowego, uznał za uzasadnione stanowisko organu, że w opisany sposób doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdził, że dokonana w zaskarżonej decyzji kwalifikacja prawna sposobu zajęcia pasa drogowego przez skarżących stanowi wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1847/16. W ocenie sądu pierwszej instancji, znajdujące się w aktach fotografie i notatki służbowe pracowników organu dokumentują okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. rozkopany i ogołocony z roślinności teren przeciwskarpy rowu przydrożnego na terenie pasa drogowego oraz proces usuwania skutków zajęcia pasa drogowego, co sąd omówił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie WSA niezasadnie skarżący zarzucili, że w okresie za który nałożono karę, pas drogowy nie był fizycznie wyodrębniony z obszaru nieruchomości. Sąd uznał, że dla orzeczenia kary wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa, a organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości. W tym zaś zakresie organ wskazał, że [...] lutego 2016 r. zespół geodetów dokonał wyznaczenia granicy pasa drogowego w miejscu nielegalnego zajęcia oraz dokonał obmiarów nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że podnoszone w skardze okoliczności związane z nieumyślnością zajęcia są bez znaczenia w sprawie. Ocenie organu administracji podlegały bowiem wyłącznie przesłanki obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej za wystąpienie stanu niezgodnego z prawem, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. WSA zauważył, że prawidłowość ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie została skutecznie zakwestionowana. Brak jest zatem dostatecznych podstaw, by twierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., a tym bardziej, że doszło do naruszenia tych przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo również zdaniem Sądu organ ustalił wysokość kary, uwzględniając w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy oceniany w sposób obiektywny i całościowy daje wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego, polegającego na prowadzeniu robót w pasie drogowym, których skutki utrzymywały się w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli [...] i [...] małż. [...], zaskarżając wyrok WSA w całości, wnieśli o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na tym, że organ nie ma obowiązku fizycznego wydzielenia pasa drogowego na nieruchomości podczas, gdy ze względu na to, że w pasie drogowym w przedmiotowym miejscu nie są zlokalizowane żadne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, pas drogowy powinien być fizycznie wskazany na gruncie, czego potwierdzeniem jest to, że dla potrzeb naliczenia przedmiotowych kar pieniężnych dopiero w "...dniu 26 lutego 2016 roku zespół geodetów dokonał wyznaczenia granicy pasa drogowego w miejscu nielegalnego zajęcia..." /str. 11 uzasadnienia wyroku/, b) art. 40. ust. 1. ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na tym, że rozplantowanie ziemi podpada pod pojęcie "zajęcie pasa drogowego" podczas, gdy wyłącznie rozplantowanie ziemi nie podpada pod to pojęcie, ponieważ rozplantowanie ziemi nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na funkcje pasa drogowego i nie ograniczyło w jakikolwiek sposób używania pasa drogowego. Zwięzła argumentacja w zakresie podniesionych zarzutów przedstawiona została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania - kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy wyrok ten narusza przepisy prawa wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach - naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z zasadą, według której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), co jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Podkreślić także należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogi te spełnia jedynie w części. Niezależnie od pominięcia przez autora skargi kasacyjnej prawidłowego określenia jej podstaw, co wyraża się w przywołaniu normy odnoszącej się do elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), zamiast właściwych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułowali zarzutów co do ustaleń faktycznych, które poczynione zostały przez organ administracji publicznej, a które w całości zaakceptował sąd pierwszej instancji, jako prawidłowe. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem niezakwestionowane ustalenia faktyczne, przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, wiążą w procesie kontroli subsumpcji norm prawa materialnego i stanowią punkt wyjścia oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów w okolicznościach faktycznych sprawy. Z ustaleń faktycznych wynika zaś, że skarżący zrealizowali roboty polegające na utwardzeniu pasa drogowego drogi krajowej kostką betonową (powierzchnia [...] m2), przy czym okoliczności związane z zajęciem pasa drogowego, w tym powierzchnia i czas zajęcia, nie są sporne i nie były kwestionowane, co jednoznacznie ustalił sąd pierwszej instancji. Sąd ten ustalił także, że sporna pozostawała kwestia zakwalifikowania - jako zajęcia pasa drogowego - rozplantowania ziemi na terenie o powierzchni [...] m2, przy czym WSA zauważył także, że samego faktu rozplantowania terenu strona nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania, zaprzeczając natomiast temu, że "rozplantowana ziemia została nawieziona oraz że rozplantowanie ziemi zostało wykonane w celu podwyższenia terenu pasa drogowego względem sąsiedniej działki, tak aby zniwelować różnicę poziomów, a także że zabiegiem tym zaburzono linie przeciwskarpy rowu przydrożnego na terenie pasa drogowego". Sąd pierwszej instancji nie podzielił tych zarzutów skarżących, aprobując w tym zakresie wszystkie ustalenia organów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ustaleń tych i ich oceny autor skargi kasacyjnej nie podważył. Przechodząc do rozważenia zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze ich charakter, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść się do tych zarzutów łącznie. Stan prawny przedstawia się następująco. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zaś z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia tych przepisów polega na tym, "...że organ nie ma obowiązku fizycznego wydzielenia pasa drogowego na nieruchomości podczas, gdy ze względu na to, że w pasie drogowym w przedmiotowym miejscu nie są zlokalizowane żadne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, pas drogowy powinien być fizycznie wskazany na gruncie..." (zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 1) oraz na tym, "...że rozplantowanie ziemi podpada pod pojęcie "zajęcie pasa drogowego" podczas, gdy wyłącznie rozplantowanie ziemi nie podpada pod to pojęcie, ponieważ rozplantowanie ziemi nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na funkcje pasa drogowego i nie ograniczyło w jakikolwiek sposób używania pasa drogowego" (zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 1). Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej odnosi swoje zarzuty nie tyle do wykładni wskazanych przepisów, ile do ich właściwego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Jakkolwiek dopuszcza się w orzecznictwie NSA dookreślenie czy doprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie jej uzasadnienia - z uwagi na uchwałę pełnego składu NSA z 29 października 2009 r., I OPS 10/09, jednak w niniejszej sprawie nie jest możliwe dookreślenie zarzutów skargi kasacyjnej w kierunku sprzecznym z przyjętym przez jej autora. Zauważyć więc należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Wykładnia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a więc przepisu, w którym ustawodawca zawarł definicję normatywną pojęcia "pas drogowy", była już dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, także w sprawach dotyczących odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Za ugruntowany już należy uznać pogląd, że w procesie wykładni tego przepisu należy sięgnąć do norm dookreślających, a odnoszących się do węższego pojęcia "drogi". Z definicji zawartej w art. 4 pkt 2 i pkt 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a chodnik stanowi część drogi. Jak słusznie zauważy NSA w wyroku z 16 maja 2018 r. (II GSK 87/18), niewątpliwie droga wraz z chodnikiem, a zatem i przestrzeń nad ich powierzchnią stanowią pas drogowy, lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z zabezpieczeniem i obsługą ruchu może tylko wpływać na rozszerzenie zakresu pasa drogowego ponad jego minimum, które stanowi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga, w tym chodnik dla ruchu pieszego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela w całości, przy czym ten kierunek wykładni analizowanych przepisów prowadzi do dalej idącego wniosku, a mianowicie, że pojęcie pasa drogowego obejmuje wszystkie elementy, które znajdują się w obszarze wyznaczonym granicami nieruchomości zajętej pod drogę oraz jej otoczenie, a więc zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, oraz usytuowane w tym obszarze obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (zob. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., I OSK 1151/16; 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; 8 listopada 2017 r. I OSK 56/16; 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14). Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie interpretacji czynności "rozplantowania" ziemi, co miało nie wpłynąć na funkcje pasa drogowego, a więc nie mogło stanowić – zdaniem autora skargi kasacyjnej – o jego zajęciu. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który – co wyżej wskazano – określa ustawową podstawę wydania decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego oraz określa wyjątki w tym zakresie. Jest przy tym oczywiste, że przepis ten ani nie zawiera materialnoprawnej definicji zajęcia pasa drogowego, ani też sąd pierwszej instancji nie nadawał mu treści w drodze wykładni, która miałaby być wadliwą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.