I OSK 1129/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 270/13 w sprawie ze skargi A. P. i W. P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 270/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. P. i W. P. z dnia 11 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 1000 zł oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy. A. P. i W. P., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 "f" i pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), wnioskiem z dnia 11 lipca 2013 r. wystąpili do [...] S.A. w [...] o udostępnienie im wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych (poprzez ich oznaczenie: organ, data, znak) stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych znajdujących się na nieruchomościach (działki o nr [...], [...]) położonych w K. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek A. P. i W. P. pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. wezwali Spółkę do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie Spółka pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. zwróciła się do wnioskodawców o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem ich wniosku, bowiem zbyt ogólna - jej zdaniem - treść żądania uniemożliwia zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Do chwili dokładnego wskazania żądanych dokumentów Spółka nie może stwierdzić, czy posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się przedmiotowy wniosek. Następnie A. P. i W. P. pismem z dnia 9 października 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący dokonali jednak takiego wezwania, aby zmotywować Spółkę do rozpatrzenia ich wniosku, a tym samym w celu uniknięcia konieczności wnoszenia skargi na jej bezczynność. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że oczekuje na uzupełnienie wniosku, a zatem nie pozostaje w zarzucanej jej bezczynności. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. wezwała skarżących do sprecyzowania żądania i wskazania udostępnienia jakich dokumentów się domagają. Bez sprecyzowania wniosku nie jest możliwe zajęcie stanowiska, czy Spółka w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Ponadto nie wszystkie informacje, których skarżący żądają, stanowią informację publiczną. Część informacji funkcjonuje już w obiegu publicznym, a zatem nie ma przeszkód do ich uzyskania w innym trybie. W takich zaś przypadkach nie istnieje potrzeba wydawania decyzji, a tym samym nie może być mowy o bezczynności Spółki. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2013 r. A. P. i W. P. podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze i wskazali, że Spółka w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, bowiem do chwili obecnej nie zajęła stanowiska w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Skarżący podkreślili również, że rozpoznanie ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być uzależniane przez Spółkę od sprecyzowania danych weryfikujących dokumenty dotyczące wykonywania zadań publicznych określonych w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 1997 r., Nr 54, poz. 348 ze zm.). Budowa sieci elektroenergetycznej na nieruchomościach skarżących, a obecnie eksploatacja, konserwacja i remonty sieci dystrybucyjnej stanowią warunek wykonywania przez przedsiębiorcę przesyłowego zadań publicznych. Żądane dokumenty odnoszą się do podstawy prawnej, zakresu i warunków technicznych ingerencji w prawo własności skarżących przez podmiot realizujący obowiązek zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Dane te stanowią zatem informację publiczną, której udzielenia skarżący oczekują od prawie sześciu miesięcy. W ocenie skarżących treść ich wniosku o udostępnienie informacji nie pozostawia wątpliwości, że żądane dane są związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych. Oceny tej nie może zmienić próba bezzasadnego wymuszania przez dystrybutora dokładnego określania nazwy organu wydającego akt administracyjny, jego daty, wskazania poprzednich właścicieli nieruchomości zajętej pod infrastrukturę przesyłową lub uprzedniego oznaczenia nieruchomości. Niewskazanie tych danych przez skarżących nie powoduje, że przedsiębiorca przesyłowy nie będzie miał możliwości ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną. A. P. i W. P. wyraźnie oświadczyli, że w kręgu ich zainteresowań są jedynie podstawy prawne i dane techniczne związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych przy wykorzystaniu nieruchomości stanowiącej przedmiot prawa własności skarżących. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. P. i W. P. z dnia 11 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Analizując powyższe zagadnienie, wskazać trzeba, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wymienione w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" ma szerszy zakres niż określenie "zadania władzy publicznej". Oznacza to, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i w ustawach (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W związku z powyższym uznać należy, że Spółka, której zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne), realizuje także określone zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej oraz inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne - ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są bowiem zadaniami publicznymi, o których mowa w powołanym przepisie. Okoliczność ta nakłada zaś na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że informacje żądane przez skarżących mają charakter informacji publicznych. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. nie ma przy tym charakteru zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (art.2 ust.1 i ust.2 u.d.i.p.) W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została ona pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Zatem informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Są nią nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury elektroenergetycznej są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zdaniem Sądu I instancji [...] S.A. w [...], jako podmiot wykonujący zadania publiczne, podlega więc regulacjom u.d.i.p. To z kolei oznacza, że podmiot ten zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 11 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Tym samym spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić żądane informacje dotyczące budowy sieci elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach skarżących albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu Spółki - udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W sytuacji, gdy adresat wniosku nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, powinien na piśmie zawiadomić o tym wnoszącego. W tym ostatnim zakresie nie wydaje się decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji została przez ustawodawcę przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi zatem, w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" dotyczącej zasobu danych, jakim dysponuje podmiot zobowiązany. W niniejszej sprawie [...] S.A. w [...] prezentowała stanowisko, że bez wcześniejszego sprecyzowania przez skarżących wniosku i bez wskazanie, jakich dokumentów żądają, nie może stwierdzić, czy informacje, których się oni domagają, znajdują się w jej posiadaniu. Tym samym, skoro skarżący nie sprecyzowali swojego wniosku, to stan bezczynności Spółki w sprawie nie zachodzi. Zdaniem WSA w Krakowie nie można zgodzić się z powyższym poglądem. A. P. i W. P. w swym wniosku wskazali bowiem, jakich informacji żądają. Treść wniosku została sformułowana w sposób wystarczająco konkretny i precyzyjny, by adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Domagając się udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych oraz pozostałych kwestii związanych z urządzeniami elektroenergetycznymi, skarżący wyraźnie ograniczyli swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej ich działek. Tym samym wezwanie do sprecyzowania wniosku było bezzasadne, gdyż wniosek został sformułowany w sposób, który nie mógł budzić wątpliwości co do zakresu żądanej informacji. Wobec tego, że Spółka nie zareagowała na wniosek skarżących w żaden ze sposobów przewidzianych w u.d.i.p., skarga A. P. i W. P. zasługiwała na uwzględnienie. Przekroczenie przez Spółkę terminów załatwienia sprawy było przy tym znaczne, bowiem od dnia złożenia wniosku upłynęło ponad pół roku, podczas gdy ustawowy termin do rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wynosi, co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące). Dlatego uznać należy, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić również trzeba, że [...] S.A. w [...] była podmiotem w wielu sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W sprawach tych Sąd przesądził, że żądanie wskazania wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, znajdujących się na nieruchomościach skarżących, jest żądaniem udzielenia informacji publicznej. Bezczynność Spółki w zakresie nierozpoznanie wniosku skarżących dowodzi zatem rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów Sąd z urzędu orzekł też o wymierzeniu Spółce grzywny w wysokości 1000 zł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi; • art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi; • art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie; 2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów: • art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, • art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną oraz, że nie udzielił informacji, • art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca konsekwentnie wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na jego nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb uregulowany w u.d.i.p. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznych zawiera ograniczenia w jej stosowaniu. Ponadto nie można w tym względzie pomijać przepisów innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Nie bez znaczenia jest przy tym również treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania organu, jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą organ był w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawcy nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występowali. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty, które faktycznie takie dane posiadają. Zatem dowolne jest ustalenie przez Sąd, że Spółka jest w posiadaniu żądanej dokumentacji. Wskazanie daty budowy poszczególnych linii nie oznacza, że uczestnik dysponuje dokumentacją z okresu budowy poszczególnych urządzeń. Takie informacje mogą być zawarte w dokumentach, które nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji pominął treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., zgodnie z którą jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno. Skoro zaś uczestnik nie dysponuje dokumentami, o których udostępnienie wnioskuje wnioskodawca, nie musi wydawać odrębnych rozstrzygnięć. W orzecznictwie niekwestionowanym jest pogląd, że nie jest odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się adresat wniosku żądanych danych nie posiada. W takim przypadku organ nie ma obowiązku wydawania decyzji. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego niezrozumiałym jest stwierdzenie stanu bezczynności Spółki. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jakoby Spółka musiała być w posiadaniu wnioskowanych dokumentów jest pozbawione jakiegokolwiek oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Uwadze Sądu uszło, że w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różnego rodzaju pomioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się nadto oznaczenie poszczególnych działek, a także ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Danymi takimi mogą zaś dysponować skarżący. Dlatego też bez sprecyzowania przez nich żądania nie jest możliwe rozstrzygnięcie ich wniosku. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., co miało wpływ na wynik sprawy. Na skutek naruszenia wskazanych przepisów doszło również do złamania art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności. Konsekwencja wadliwego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy jest również błędne orzeczenie w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które miały być złamane przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku norm procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a ponadto część z nich została wadliwie skonstruowana. Autor skargi kasacyjnej wyliczenie przepisów powołanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać na oczekiwanie strony, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przez stronę przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Taki zabieg, często spotykany w praktyce adwokacko - radcowskiej, jest wadliwy a przez to nieskuteczny. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do zmiany czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się złamanie, jakich jeszcze norm zamierzał on ewentualnie wytknąć Sądowi I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów wprost wskazanych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w ogóle odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku "w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych". Sugestii tych autor skargi kasacyjnej nie powiązał z jakimkolwiek przepisem, który miałby naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych norm autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (Lex nr 167166), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut złamania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie [...] S.A. z siedzibą w [...] nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych od niej informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności. W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, z jakich powodów doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co oczywiście nie zwalnia Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia między innymi o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12). Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć jednoznaczne oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji powinno odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, LEX 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575). W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do A. P. i W. P. ograniczyła się wyłącznie do wezwania ich sprecyzowania wniosku z dnia 11 lipca 2013 r. [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność. ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcom żadnych informacji ani nie zawiadomiła ich o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Zatem stan bezczynności Spółki istniał zarówno w dniu wniesienia skargi, jaki w dacie orzekania przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 2 u.d.i.p., zobowiązując [...] S.A. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwania A. P. i W. P. do sprecyzowania ich podania były bezzasadne. Treść pisma wnioskodawców była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści ich żądania. Z pisma tego jednoznacznie bowiem wynika, że A. P. i W. P. domagali się udostępnienia im określonych danych i dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych przez nich nieruchomościach. Mimo tego Spółka nie rozpoznała powyższego wniosku na zasadach i trybie określonym w przepisach u.d.i.p. [...] S.A nie udzieliła wnioskodawcom żądanych informacji, ani nie wydała stosownej w tym zakresie decyzji ani nie powiadomiła ich o negatywnych przesłankach udostępnienia przedmiotowych informacji. Stanu bezczynności Spółki w powyższym zakresie nie sanowała ani nie usprawiedliwiała również odpowiedź Spółki na skargę A. P. i W. P. Po pierwsze, tak jak odpowiedź na skargę nie może zastępować ani uzupełniać niezbędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (innego aktu), tak też przedmiotowe pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia bezpośrednio wobec strony wymaganych prawem działań. W żadnym razie strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę. Po drugie stanowisko [...] S.A. zawarte w odpowiedzi na skargę jest bardzo ogólnikowe i lakoniczne. Spółka zdawkowo powołała się tam na negatywne przesłanki udostępnienia informacji publicznej, ale nie próbowała nawet wskazać, jakie i dlaczego wnioskowane dane nie mają - jej zdaniem - cech informacji publicznej oraz jakie informacje funkcjonują w obiegu publicznym i mogą być uzyskane w innym trybie. Z powyższych względów WSA w Krakowie trafnie dopatrzył się po stronie Spółki znamion bezczynności. Zaskarżony wyrok tego Sądu zobowiązujący Spółkę do rozpatrzenia wniosku A. P. i W. P. o udostępnienie im informacji publicznej, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, prawa zatem nie narusza. Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również powołane w skardze kasacyjnie wytyki naruszenia prawa materialnego. Sformułowanie takich zarzutów dopiero w skardze kasacyjnej jest nieskuteczne. Skarga skierowana do WSA w Krakowie dotyczyła tylko bezczynności Spółki. Rozpoznając taką skargę Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano, a skarżący kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważył. W skardze kasacyjnej nie sformułowano bowiem zarzutów naruszenia art. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce zakresie skierowanego do niego wniosku. Również i z tego obowiązku, co wyjaśniono już wcześniej, WSA w Krakowie wywiązał się należycie. Sąd ten nie był natomiast ani uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania czy Spółka posiada wnioskowane informacje, zwłaszcza że ona sama na takie fakty nie powoływała się. Oczywistym zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są całkowicie chybione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.