II GSK 956/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ż. (obecnie: B. Sp. z o.o. w Ż.) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1295/20 w zakresie odrzucenia skargi A. Sp. z o.o. w Ż. na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1295/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w Ż. (obecnie: B. Sp. z o.o. w Ż.) na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy: A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe pismo - zawiadomienie Prezesa UKE, wydane w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zarzucając m.in. odmowę dokonania aktualizacji wpisu w Rejestrze Przedsiębiorców Telekomunikacyjnych (dalej jako: RPT) poprzez wpisanie do Rejestru nowej formy prawnej skarżącego, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w miejsce dotychczasowej spółki jawnej, a także odmowę dokonania aktualizacji wpisu w RPT w ww. zakresie wobec uprzedniego, niewłaściwego zastosowania przez organ art. 12a pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j Dz. U. z 2019 r., poz. 2460 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.t.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a. Odrzucając skargę strony Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było pismo Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określającego kognicję Sądu oraz treść zaskarżonego pisma, WSA stwierdził, że nie jest ono w żadnym razie aktem/czynnością rozporządzającą w sferze praw, czy obowiązków skarżącej spółki. W konsekwencji nie może ono zostać skutecznie poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że ze skarżonego pisma wynika, iż organ poinformował w nim skarżącą jedynie o stanie faktycznym wpisu pod nr [...] RPT, tj. że wpis ten został wykreślony w dniu 27 sierpnia 2019 r. na skutek wykreślenia z dniem 5 lutego 2018 r. C. sp.j. J. i T. P. z Krajowego Rejestru Sądowego. Organ poinformował jednocześnie skarżącą, że w tym stanie rzeczy może ona wystąpić o nowy wpis do RPT. Ponadto organ podał, że na wniosek D. sp. z o.o. w C. (RPT [...]) spółka ta także została wykreślona z RPT, co nastąpiło w dniu 25 lutego 2019 r. Zdaniem WSA, przedstawione okoliczności dowodzą, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. jest wyłącznie opisem stanu faktycznego RPT pod nr [...] i [...] oraz wskazaniem skarżącej, że w zaistniałej sytuacji może ona złożyć wniosek o wpisanie jej do RPT pod nowym numerem. W ocenie Sądu, skarżone pismo nie stanowi odmowy dokonania aktualizacji wpisu w RPT poprzez wpisanie tam nowej formy prawnej spółki, tj. A. sp. z o.o. w miejsce C. sp. j. J. i T. P. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane pismo nie wykazuje takich cech, aby można było je zaliczyć do którejś z form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zawiadomienie o stanie faktycznym wpisów RPT jest w istocie wyłącznie informacją, która nie stanowi aktu administracyjnego, gdyż nie jest władczym przejawem woli organu administracyjnego, bowiem nie kreuje żadnych praw czy obowiązków po stronie skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. sp. z o.o., zaskarżając postanowienie WSA w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu faktu, iż zaskarżona czynność Prezesa UKE winna być uznana za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, jako że pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczy praw skarżącego określonych w prawie telekomunikacyjnym, tym bardziej, że pismo zostało podjęte w sprawie indywidualnej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz z uwagi na fakt, iż skarga na pismo Prezesa UKE nie należy do katalogu spraw wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych; 2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia pisma Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych;. 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona czynność mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istota problemu odrzucenia skargi sprowadza się do pytania, czy pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym Prezes UKE odmówił dokonania wpisu, jednocześnie pouczając o konieczności złożenia wniosku o nowy wpis w RPT, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, skarga została odrzucona wskutek naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało uznaniem przez WSA, że skarżone pismo nie jest żadną z form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy jest to forma działania administracji wskazana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej. Działalność w zakresie telekomunikacji jest działalnością regulowaną, która podlega wpisowi do RPT. W ocenie kasatora, w sprawach związanych z dokonywaniem, aktualizacją i usuwaniem wpisów w RPT należy przyjąć, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).Przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie wskazują, w jakiej formie ma nastąpić aktualizacja czy wykreślenie przedsiębiorcy z RPT, bądź tez odmowa aktualizacji wpisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sam wpis, jego aktualizacja i usunięcie jest czynnością materialno-techniczną, mającą doniosłe skutki prawne, tj. możliwość wykonywania działalności telekomunikacyjnej objętej wpisem. Odmowa aktualizacji powinna być uznana za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem od decyzji Prezesa UKE i dokonywanego przez niego wpisu do RPT zależy możliwość wykonywania działalności regulowanej z zakresu telekomunikacji. Zdaniem skarżącego, zaskarżonemu pismu nie sposób odmówić informacyjnego charakteru, przy czym jednocześnie pismo to, pomimo iż nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem kończącym postępowanie, powinno ono zostać uznane za inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, tj. czynność, o której mowa w art. 3 § 2pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na zablokowanie skarżącemu możliwości zaktualizowania wpisu w RPT. Pismo to zostało wydane w bezpośrednim następstwie wniosku o aktualizację wpisu w RPT. W związku z powyższym pismo, w którym organ odmawia dokonania czynności materialno-technicznej (aktualizacji wpisu RPT o nr [...]), podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji niesłusznie zatem odrzucił skargę, ponieważ powinna ona zostać rozpatrzona merytorycznie. Skarżący podkreślił, że nie jest dla niego bez znaczenia, czy wpis w RPT o nr [...] zostanie zaktualizowany, czy też zostanie dokonany wpis pod nowym numerem RPT. Strona jest spółką powstałą w wyniku przekształcenia innej spółki prawa handlowego. W wyniku przekształcenia, podmiot praw i obowiązków nie przestaje istnieć, lecz zmienia swoją formę organizacyjno-prawną, przy zachowaniu ciągłości prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku zaś dokonania aktualizacji – czego domagał się skarżący w niniejszej sprawie – zachowana będzie ciągłość wpisu w RPT, tj. skarżący przez cały okres prowadzenia działalności telekomunikacyjnej po przekształceniu, prowadził ją w zakresie objętym wpisem w RPT. Kasator podkreślił, że zastosowanie się do pouczeń Prezesa UKE, tj. dokonanie nowego wpisu, doprowadziłby do sytuacji, w której od dnia wykreślenia wpisu nr [...], do dnia dokonania nowego wpisu, spółka prowadziłaby działalność nieobjętą wpisem w RPT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym pismo Prezesa UKE z [...] kwietnia 2020 r. nie stanowi aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skutkiem czego sprawa nie została przez WSA rozpoznana co do istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonego aktu – pisma Prezesa UKE – nie sposób uznać za akt, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem nie dotyczy on uprawnień lub obowiązków strony. Stanowi ono jedynie pismo, w którym organ zawiadamia skarżącą spółkę o sytuacji, jaka dotyczy wpisu o nr [...] w RPT. W treści tego pisma Prezes UKE informuje o kolejnych zmianach i wykreśleniach, które dotyczyły wpisu o wskazanym numerze. Z całą pewnością nie jest to akt, który odmawia skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, bądź też nakłada na nią jakieś obowiązki, których źródło leży również w przepisach prawa. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwrócił uwagę, że przedmiotowe pismo ma jedynie charakter informacyjny i zostało wydane wyłącznie w celu powiadomienia skarżącej o zmianach dokonanych w zakresie wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych i w konsekwencji o wynikającej z tych okoliczności konieczności wystąpienia do organu z wnioskiem o dokonanie nowego wpisu do RPT. Informacja zawarta w piśmie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie stanowi zaś czynności, która mogłaby w stosunku do strony skarżącej wywołać jakiekolwiek skutki prawne. Nie jest to również czynność o charakterze publicznoprawnym, ani też nie jest aktem odnoszącym się do praw lub obowiązków skarżącej. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, ze skarżonego pisma wynika jedynie informacja od organu o stanie faktycznym wpisu o numerze RPT [...], tj. o tym, że wpis ten wykreślono z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych w dniu 27 sierpnia 2019 r., a wykreślenie to stanowiło konsekwencję wykreślenia skarżącej spółki z KRS z dniem 5 lutego 2018 r. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że sporny dokument stanowił odmowę aktualizacji wpisu w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Stwierdzał on stan faktyczny w zakresie zmian, które dotyczyły tego wpisu, ostatecznie zakończonych wykreśleniem podmiotu z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, nie będąc jednakże pismem wydanym w przedmiocie odmowy dokonania wpisu – jak twierdzi skarżąca w skardze kasacyjnej . Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że jednocześnie jest mu znane stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 marca 2019 r. o sygn. akt II GSK 5374/16, zgodnie z którym wpis do RPT rodzi skutki prawne zarówno dla podmiotu, którego wpis dotyczy, jak i organów administracji publicznej, w szczególności Prezesa UKE (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd kasacyjny rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko w tym zakresie wyrażone w przywołanym orzeczeniu NSA, podziela i uznaje za własne. Słusznie przyjmuje się bowiem, że wpis do RPT powoduje powstanie praw i obowiązków, wynikających w szczególności z Prawa telekomunikacyjnego, jednakże przedmiotowe pismo, do którego odnosiła się skarga spółki, nie stanowiło wpisu do RPT, ani też nie było aktem wyrażającym działania organu dokonywane w zakresie wpisu do Rejestru lub odmowy jego dokonania. Jak już wyżej wywiedziono zaskarżone pismo stanowiło jedynie informację, będącą odpowiedzią organu na korespondencję spółki przesłaną w związku ze zmianą wpisu w rejestrze. Skoro zaś z informacji tej wynika, że skarżąca spółka, działająca uprzednio jako spółka jawna została wykreślona z RPT, tym bardziej nie można było dokonać zmiany wpisu co do podmiotu, który już z tego Rejestru został wykreślony. Przesłana do spółki informacja z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie jest jednak czynnością stanowiącą rozstrzygnięcie władcze organu, dotyczące uprawnień lub obowiązków strony, wynikających z przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie jest zatem tak, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jakiekolwiek pismo organu wydane w sprawie, której przedmiot dotyczy strony skarżącej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżeniu podlegają jedynie takie akty lub czynności organu, które władczo rozstrzygają o prawach lub obowiązkach strony. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji takiego przymiotu nie miało pismo Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2020 r., wobec czego skarga – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.