II SA/Wa 631/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J. C., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] maja 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby; wskazał, że można ją podzielić na dwa okresy; pierwszy to zatrudnienie w Milicji Obywatelskiej (w latach 1976-1990), jako zawodnik Klubu Sportowego [...] w O., a następnie inspektor do spraw [...]; w okresie tym - w latach 1980-1989 - kadrowo figurował na etacie Służby Bezpieczeństwa, a faktycznie przebywał w klubie sportowym, trenując lub biorąc udział w meczach [...]; jako czołowy zawodnik 1-ligowego zespołu reprezentował klub na arenach krajowych i zagranicznych; za swoją działalność sportową otrzymał Honorową Odznakę Wojewódzkiej Federacji Sportu oraz Srebrną Odznakę Zasłużonego [...], przyznaną przez ówczesne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych; przytoczone fakty - potwierdzone załączonymi dokumentami, w postaci m.in.: legitymacji członkowskiej klubu, książeczki lekarskiej, wniosków, zdjęć i opinii, - wskazują, że Wnioskodawca zajmował się działalnością sportową, a nie służbą na rzecz totalitarnego państwa; okres drugi przypada na lata 1990-2005 - po pozytywnej opinii komisji kwalifikacyjnej, w nowo utworzonych organach Policji; 15-letnia służba Wnioskodawcy w Policji była wysoko oceniana przez przełożonych, co znajdowało odzwierciedlenie w awansach na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe, - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2005 r.; ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest przy tym emerytura - jako świadczenie korzystniejsze, - Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał w sprawie Wnioskodawcy, że służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełnił on w okresie od [...] listopada 1980 r. do [...] lipca 1990 r. - 9 lat, 8 miesięcy i 15 dni; jego całkowity okres służby to 27 lat, 7 miesięcy i 25 dni, - gdy Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 9 lat, 8 miesięcy i 15 dni - co stanowi około 35% ogółu jego służby - nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym; tym samym nie została spełniona pierwsza powołana przesłanka zastosowania wyjątku, - w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; znaczną część służby Wnioskodawca pełnił bowiem na rzecz totalitarnego państwa; pierwsza z powołanych w tym przepisie przesłanek mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990 r.; odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". - ponieważ - jak wskazano - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej; zasadnym jest bowiem odmówienie zastosowania wobec strony art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; na poparcie tego stanowiska przywołano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); Sąd wskazał tam, że podziela wykładnię organu, co do definicji pojęcia "krótkotrwała służba"; uznał, że gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15 % całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby; w orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W ocenie Sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; w związku z powyższym nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; przywołano też inne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki o sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz 392/18). W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - postępowania - 7 , 77, 80 i 107§ 3 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie przesłanek uzasadniających wyłączenie stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej - w tym w szczególności w zakresie: - przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." - poprzez ustalenie wyłącznie czasookresu pełnienia służby bez ustalenia, czy służba ta była faktycznie wykonywana; - nierozpatrzenia w ogóle przesłanki "rzetelnej służby" po 12 września 1989 r.; tymczasem - ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - wynika, że przesłanka ta jest w niniejszej sprawie spełniona; - ustalenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą "szczególne okoliczności", pozwalające na zastosowanie wobec Wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, - prawa materialnego - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego niezastosowanie w danym stanie faktycznym, na skutek przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na wyłączenie stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a tego aktu; doprowadziło to do nieuzasadnionego nieuwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu skargi, rozwijając zarzuty, Wnioskodawca nawiązał do przebiegu swojej służby. Wskazał, że grał w drużynie [...], a był jedynie na etacie Milicji Obywatelskiej. Potem skończył karierę i jako inspektor w klubie - dla uzyskania wyższego wynagrodzenia - odbył kurs oficerski ASW w L., by później dalej pracować w klubie. Po wprowadzeniu stanu wojennego został przydzielony do konkretnego wydziału w Służbie Bezpieczeństwa - w latach 82-84. Potem znowu zajmował się sportem. W jego ocenie okoliczności te powinny zostać uwzględnione przy orzekaniu w jego sprawie. Powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wyrażony pogląd, że kluczowe znaczenie - w kontekście zastosowania wyjątku przewidzianego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - mają warunki i okoliczności pełnienia służby przez określoną osobę - czy można uznać, że służyła ona realizacji funkcji państwa totalitarnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 49 akt sądowych. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowa jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, ustanowionego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego zreferowania argumentacji organu, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną, z poniższym zastrzeżeniem. Wyłożenie przez organ pojęcia "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie. Sąd przychyla się do rozumienia tego sformułowania zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (CBOSA). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby), nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego" (tak w przywołanym przez organ stanowisku judykatury). Może ono obejmować okres nawet kilku lat. Jednak – w ocenie Sądu - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez prawie 10 lat (dokładnie - 9 lat 8 miesięcy i 15 dni) – około 35 % ogółu służby. Wykonywanie pracy przez dany czas nie jest - nawet z perspektywy całego ludzkiego życia - rozumiane potocznie jako krótkotrwałe. Z kolei użycia w art. 8a ust. 1 pkt 1 określenia krótkotrwała nie sposób kojarzyć wyłącznie z przewagą okresu służby na rzecz państwa demokratycznego nad pełnioną dla państwa totalitarnego (tak w jednym z passusów uzasadnienia skarżonego aktu). Określenia te nie są bowiem w języku potocznym - w kontekście wykonywania pracy - stosowane zamiennie i rozumiane jako tożsame. Gdyby intencją prawodawcy było powiązanie stosowania wyjątku wyłącznie z przewagą okresu pozostałej służby nad tą, na rzecz totalitarnego państwa, wyraziłby swoją wolę inaczej. Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kluczowe fakty nie są sporne - całkowity okres służby Wnioskodawcy oraz czas jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Trafnie wywiedziono też w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, musi występować łącznie z przesłanką rzetelnego jej pełnienia po 1990 roku (tak art. 8a ust. 1 pkt 2) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności (tak zdanie wstępne). Wobec tego, za zbędne można uznać w realiach rozpatrywanej sprawy – gdy nie wystąpił warunek krótkotrwałości służby - prowadzenie przez organ postępowania w kierunku ustalenia, czy zachodzą inne przesłanki dla zastosowania wobec Wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie był też obowiązany zajmować stosownego stanowiska w danej kwestii w uzasadnieniu. W danym zakresie chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wobec niewyjaśnienia okoliczności w tym zakresie. Orzekającemu w sprawie Sądowi znane są stanowiska, formułowane przez szereg składów orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się tam, że dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2. Przepisu nie można jednak wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz analogicznie wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na", wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne - tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z kolei, zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2. Tezy o woli prawodawcy szerszego, niż wyrażona w art. 8a ust. 1, stosowania wyjątku nie uzasadniają także względy wykładni historycznej - tak materiały z prac Sejmu R.P. nad Nowelą z 2016 roku, w szczególności dotyczące etapu, gdy dodano do niej art. 8a (patrz: pełen zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych). Pozwalają one zrekonstruować intencje osób, reprezentujących większość parlamentarną, która opowiedziała się za przyjęciem danych regulacji. Jedynie na marginesie, wypada odnotować, że analogiczna ocenę - lecz co do służby na rzecz totalitarnego państwa, trwającej tylko nieznacznie dłużej - 9 lat i 9 miesięcy lecz tylko 28% całości służby - jako niemogącej być określoną mianem krótkotrwała, wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2125/19 – dostępny w CBOSA). Po przywołaniu w jego uzasadnieniu poglądu - jakoby warunkiem zastosowania art. 8a ust. 1 nie musiało być spełnienie obu przesłanek, spośród wymienionych w jego pkt. 1 i 2 - skonstatowano, że - w rozpatrywanym przypadku - nie spełniono warunku sformułowanego w pkt. 1 (krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego). Zdaniem Sądu II. instancji wykluczało to zastosowanie wyjątku od zasad ogólnych (oddalono skargę kasacyjną na wyrok sądu I. instancji, gdzie nie uwzględniono skargi byłego funkcjonariusza). Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby rolą organu przy ocenie, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą, miała być także analiza jej charakteru, wskazać należy, że to czy dany funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego, państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz jej konkretny okres mogą być rozważane jedynie w postępowaniu w przedmiocie obniżenia uposażenia. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym byłaby sytuacja, gdy ta sama okoliczność faktyczna może podlegać ocenie w dwu konkurencyjnych trybach, a sformułowane tam wnioski mogłyby być odmienne. Skoro służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy stanowi przesłankę stosownego obniżenia uposażenia byłych funkcjonariuszy i - w tym przedmiocie – wydaje się orzeczenie administracyjne, podlegające kontroli sądowej (właściwe są tu sądy powszechne), nie może być uznana za właściwą wykładanie przypisów, prowadząca do przyjęcia, że dana okoliczność może być badana ponownie - w ramach postępowania w przedmiocie zastosowania regulacji szczególnej, w kwestii wyłączenia reguł obniżenia uposażenia funkcjonariuszy, pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Podnoszone w skardze szczególne okoliczności pełnienia służby (charakter pracy) mogłyby mieć natomiast znaczenie o ile jej okres mógłby zostać zakwalifikowany, jako krótkotrwały, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Musiałaby być ona wówczas analizowana w kontekście wystąpienia warunków zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8 ust. 1 zdanie wstępne ustawy zaopatrzeniowej - w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W takiej sytuacji, jedynie na marginesie sformułowanych w skardze wywodów, jakoby pełnienie przez Wnioskodawcę służby w szeregach formacji zaliczonej ustawą do służących realizacji zadań totalitarnego państwa (Służba Bezpieczeństwa), było przynależnością jedynie formalną, wypada zauważyć, że w istocie - pozostając w tej służbie - stanowił on faktycznie osobową rezerwę dla systemu formacji służących zabezpieczeniu porządku totalitarnego w Polsce. Wnioskodawca obowiązany był złożyć określonej treści przysięgę, dla potwierdzenia gotowości realizowania zadań w tym zakresie. Świadczy o tym również przyznawany w skardze fakt powołania go do konkretnych jednostek operacyjnych, kiedy uznano to za niezbędne (początkowy okres stanu wojennego - lata 1982-1984). Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarzuty skargi zarówno, co do naruszenia przepisów postępowania w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku - w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z rzetelnym wykonywaniem zadań na rzecz demokratycznego państwa w Policji (przez 15 lat) – Wnioskodawca postrzega przyjęte przez ustawodawcę regulacje, jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene zgodność przepisów z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, była badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w W. zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P 4/18. Sprawę rozpatrzono a od 19 października 2020 r. oczekiwane jest ogłoszenie orzeczenia Trybunału w tej sprawie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.