VIII SAB/Wa 34/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...] przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odcinku ul. R. - granica miasta 1. stwierdza, że Wojewoda M. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania na działkę nr [...] przeznaczonej na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odcinku ul. R. - granica miasta; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody M. do wydania decyzji; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody M. na rzecz S. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. S. S. (dalej jako: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] ( powoływanego dalej jako: organ/Wojewoda) postępowania w przedmiocie wydania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia działki, której był właścicielem nr [...] (po sprostowaniu pismem z 29 września 2020 r.) z obrębu [...]pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...]w ciągu ul. [...]na odcinku ul. [...]- granica miasta". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8,12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 kpa. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że decyzja odszkodowawcza za przedmiotową działkę została uchylona przez Ministra i przekazana Wojewodzie [...]do ponownego rozpoznania, przy czym decyzja organu II instancji jest prawomocna od czerwca 2019 r., a Wojewoda jest zobowiązany do wydania nowej decyzji. Wojewoda od 12 miesięcy nie wydaje nowej decyzji, nie powiadomił też skarżącego o stanie sprawy, ani o terminie zakończenia procedowania w sprawie mimo, że jest do tego zobowiązany przepisami kpa. W ocenie skarżącego zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co narusza wskazane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Brak jakichkolwiek czynności od czerwca 2019 r. świadczy o tym, że organ zaprzestał prowadzenia sprawy odszkodowawczej i narusza wynikające z procedury administracyjnej terminy załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania Wojewody nie zostały wyjaśnione, co stanowi oczywistą obrazę art. 36 kpa. Wskazał też, że jego ponaglenie skierowane do organu w maju 2020 r. pozostało bez odpowiedzi, zatem skarga jest zasadna. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie i podniósł, że decyzją Nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., Wojewoda [...]zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty skarżącemu odszkodowania za przedmiotową działkę. Na skutek odwołania skarżącego i Prezydenta [...]Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...]decyzją z [...]kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu 24 czerwca 2020 r. wpłynęła organu skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 17 sierpnia 2020 r. poinformowano skarżącego o zebranym materiale dowodowym. W sprawie sporządzono nowy operat szacunkowy i przewidywany termin zakończenia postępowania to koniec września 2020 r. W dniu [...]września 2020 r. Wojewoda [...]decyzją Nr [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową działkę skarżącego - pismo Wojewody z [...]września 2020 r., decyzja (k. 24 - 26 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją, niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności (przewlekłości) już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]września 2020 r. nr [...]orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową działkę ([...]). Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że akta, po uchyleniu decyzji przez Ministra, zwrócono do organu [...]września 2019 r. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po zwróceniu akt do Wojewody w dniu [...]września 2019 r. do [...]sierpnia 2020 r., kiedy powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...]sierpnia 2020 r. organ nie zawiadamiał skarżącego o przyczynach zwłoki, nie wskazywał też nowego terminu załatwienia sprawy. Prowadząc postepowanie administracyjne nie dochował przywołanych wyżej terminów, nie zareagował też na ponaglenie skarżącego z maja 2020 r. Doszło zatem do oczywistego naruszenia uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa. Organ, zarówno w toku postępowania, jak i w odpowiedzi na skargę, w żaden sposób nie usprawiedliwił swojej opieszałości w załatwieniu sprawy, ignorując obowiązujące terminy jak i monit skarżącego. Jednocześnie, pomimo stwierdzonego rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Tym samym wydanie decyzji przez Wojewodę [...]w dniu [...]września 2020 r. rodzi ten skutek, że nie jest potrzebnym mobilizowanie organu do wypełnienia obowiązku ustawowego w postaci wydania decyzji. Z tych przyczyn Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 3 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa. ----------------------- 6