II SAB/Ol 77/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza Miasta I. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w kwocie "[...]" zł; IV. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; V. zasądza od Burmistrza Miasta I. na rzecz skarżącej kwotę "[...]"zł ("[...]" złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: Spółka lub strona skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta I. (dalej również jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 10 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nie udostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku - Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na faktycznym niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że 10 marca 2020 r. złożyła do organu, poprzez platformę ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do nieruchomości ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta I. jako ciągi pieszo-jezdne, zbytych przez gminę od 21 lipca 2012 r., tj. od daty wejścia w życie planu miejscowego, do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ decyzją "[...]" odmówił udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie, uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zaś Spółka nie wykazała interesu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: Kolegium) decyzją z "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednakże, jak podniosła Spółka, do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie rozpatrzył ponownie przedmiotowego wniosku i nie wydał stosownej decyzji. Wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ winien rozpoznać wniosek skarżącego z 10 marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia decyzji wydanej przez Kolegium i przekazania akt niniejszej sprawy do organu. Jak wynika z przesłanego do Spółki zawiadomienia organ wszczął ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie 29 czerwca 2020 r., a zatem 14-dniowy termin na wydanie decyzji upłynął 13 lipca 2020 r., podczas gdy zawiadomienie o zakończeniu postępowania datowane jest na 14 lipca 2020 r. W ocenie Spółki organ pozostaje w celowej i świadomej bezczynności, aby wnioskowanych informacji nadal nie udzielić bądź też maksymalnie opóźnić moment ich udzielenia, co uzasadnia wnioski o wymierzeniu organowi grzywny oraz przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że stosownie do art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie strona nie złożyła ponaglenia do Kolegium i tym samym, skarga jest niedopuszczalna. Jednocześnie wskazano, że decyzją z "[...]" po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 10 marca 2020 r. odmówiono udostępnienia żądanej informacji publicznej, którą to decyzję dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 155/17, LEX nr 2434793). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odrzucenie przedmiotowej skargi. Tym samym, podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy Spółka pismem z 10 marca 2020 r., na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., złożyła do Burmistrza Miasta I., drogą elektroniczną, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ile nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta I., były ujęte jako ciągi pieszo-jezdne (w całości lub części) zostało zbyte przez gminę I. w okresie od 21 lipca 2012 r., tj. od daty wejścia w życie planu miejscowego, do dnia złożenia wniosku i ile z wyżej wskazanych nieruchomości zostało zbyte w trybie bezprzetargowym, a w szczególności w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, wraz z dołączonymi kopiami stosownych wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia dla każdej z tych nieruchomości. Organ, uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, wezwał stronę skarżącą do wskazania interesu publicznego w niniejszej sprawie stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Następnie decyzją z "[...]" organ odmówił Spółce udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaś Kolegium decyzją z "[...]" uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 14 lipca 2020 r. Spółka została zawiadomiona przez organ, że 29 czerwca 2020 r. ponownie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym przedmiotowym wnioskiem, następnie zaś pismem z 19 lipca 2020 r. poinformowano Spółkę o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do dnia 10 września 2020 r., organ nie wydał decyzji ani nie zakończył niniejszego postępowania w inny sposób wskazany przepisami u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W związku bowiem z decyzją Kolegium z "[...]" uchylającą rozstrzygnięcie organu z "[...]" o odmowie udostępnienia Spółce informacji publicznej w żądanym zakresie, organ był zobowiązany do ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku zgodnie z powyższymi przepisami. Wszczynając postępowanie 29 czerwca 2020 r., organ winien był zatem je zakończyć najpóźniej 13 lipca 2020 r. i udzielić żądanej informacji bądź odmówić jej udostępnienia w formie decyzji. Tymczasem organ dopiero "[...]" wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej, którą to decyzję dołączono do akt sprawy, przesłanych wraz z wniesioną skargą. Tym samym, w dniu wniesienia skargi organ, nie udzielając informacji w zakresie wskazanym we wniosku, pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z wydaniem decyzji z "[...]" odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Nie budzi wątpliwości, że organ, w związku z orzeczeniem Kolegium z "[...]" był zobowiązany do ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku, zaś w treści uzasadnienia wydanej decyzji organ II instancji w sposób jasny i precyzyjny wskazał zasadnicze powody uchylenia tego rozstrzygnięcia. Ponadto mimo zawiadomienia o zakończeniu prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, organ dopiero po wniesieniu przez Spółkę skargi do tut. Sądu wydał decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji, która została nadesłana do Sądu wraz z aktami sprawy. Trudno zatem mówić o woli załatwienia sprawy zgodnie z przepisami u.d.i.p., jak i k.p.a. Należy podkreślić, że na organie ciąży bezwzględny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w tym przestrzegania terminów załatwiania spraw. Wszelkie zaniedbania w tym względzie obciążają organ, chyba, że ten wykaże, że zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Konsekwencją powyższego było wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w kwocie 200 zł (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu grzywna we wskazanej wysokości jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia oraz czasu trwania w bezczynności. Jak wskazuje się w orzecznictwie wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19, dostępne w CBOSA). Jednocześnie Sąd nie przyznał od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. IV sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.- podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Grzywna jest bowiem środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. W ocenie Sądu domaganie się przyznania od organu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie jest niezasadne. Sąd wziął przy tym pod uwagę charakter postępowania, w którym stwierdzono bezczynność i jej dolegliwość dla strony, a także fakt, że stwierdzona bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania (pkt V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł. Odnosząc się natomiast do wniosku strony skarżącej w przedmiocie cofnięcia skargi, należy wskazać, że wniosek ten wpłynął do tut. Sądu 19 listopada 2020 r., a zatem już po rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, dlatego nie mógł zostać uwzględniony.